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關於「台灣專制保守的都市計畫」──兼回應徐世榮教授

  

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作者：田蒙潔（美國密蘇里州律師、美國聯邦註冊專利律師）

對於土地徵收、都市更新或市地重畫經常引發激烈的抗爭，徐世榮教授歸因於現行偏頗、專制保守的都市計畫，但是字裡行間卻反映出更深層的問題，就是台灣社會並不認識自己國家的《行政程序法》和《行政訴訟法》，對於公民參與的認知，也與國際社會嚴重的脫節。

針對南鐵土地徵收爭議，政大教授徐世榮與自救會共同呼籲內政部辦理行政聽證。攝影：賴品瑀。

都市計畫的法律性質無論是法規命令或行政處分，在我國《憲法》和《行政程序法》的保障下，民眾都享有實質參與的權利。《憲法》保障的「正當法律程序」，要求政府在依法剝奪人民生命、自由或財產前，必須提供「辯解」或「陳述」的機會（hearing or an opportunity to be heard），為使陳述具實質的意義，一定要先「通知」（notice），才能確保司法審判的公平。

行政處分是「委任司法」，由行政機關行使「司法權」，因此在正當法律程序保障的範圍內，權利被剝奪者不但享有通知和陳述的權利，不服行政決定時，還可以提起訴願和行政訴訟以為救濟。法規命令是「委任立法」，由行政機關行使「立法權」，不在正當法律程序保障的範圍內，而是由《行政程序法》保障權利受影響者通知和陳述的機會。

都市計畫之擬定和定期的通盤檢討，即使是法規命令，《行政程序法》第154條要求政府必須「公告」和提供「陳述意見之意旨」的機會，相當於通知和陳述的機會，但不是《憲法》保障，而是《行政程序法》的規定。另《行政訴訟法》第9條則規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」因此只要把第9條的規定納入土地徵收、都市更新或市地重畫的相關法律內，行政機關的公告或陳述意見之意旨的機會不具實質意義時，參與的人民或團體，即使自己的權利及法律上的利益並未直接受到都市計畫的影響或損害，也可以提起「公民訴訟」以為救濟。

我國《行政程序法》和《行政訴訟法》規劃的公民參與機制，具國際水準。公告的目的是資訊公開，陳述的目的是參與和影響政府的決策，公民訴訟是公民參與的「利牙」，能夠確保通知和陳述機會具實質的意義，被1992年的《里約環境與發展宣言》和1998年的《阿胡斯公約》稱作公民參與的三個要件和支柱（pillars），幫助政府做出「知情的決策」（informed decision）。

公民參與的概念始自美國1946年的行政程序法，對重大的土地開發或計畫，美國聯邦政府鮮少辦理正式的行政聽證，而是採我國《行政程序法》第154條規定的「通知和書面評論程序」（notice and comment rulemaking），我國《環境影響評估法》第9條也有相同的規定，被美國行政法大師肯尼斯‧戴維斯（Kenneth Culp Davis）讚譽為「現代政府最偉大的發現」。美國聯邦政府有一個網站 regulations.gov，所有的行政法規、重大政策、計畫，任何人均可透過該網站取得資訊和提出書面評論，沒有專家壟斷的問題，不怕政府提供的資訊不足，也不怕有問不答、實問虛答、問東答西，因為有公民訴訟這把尚方寶劍。

台灣社會一次又一次的激烈抗爭，即使能夠達到目的，最好的結局是贏得戰役、但卻輸掉戰爭，既不能讓公民參與的機制正常運作，也不能讓國家邁向法治。一切問題的根源，在於既不認識、也不知道如何落實自己國家的法律。