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沒錢打官司 中國環境公益訴訟「告不下去」
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作者：張春（中外對話編輯）
中國首例大氣污染環境公益訴訟的判決在環保界引起爭議。NGO專家表示，高昂的操作成本能否降下來制約著中國環境公益訴訟的發展。
圖片來源： 德州市中級人民法院
中國首例大氣污染環境公益訴訟案一審宣判，原告中華環保聯合會 （簡稱「中環聯」）勝訴。
這家環保部主管的NGO組織於2015年3月19日提起訴訟，狀告山東德州晶華集團振華有限公司（簡稱振華）長時間超標排放二氧化硫、氮氧化物等。山東德州中級人民法院今年7月20日做出一審判決 ，判定振華賠償因超標排放造成的損失約2198.36萬元，並在省級以上媒體公開道歉。但判決同時駁回780萬懲罰性賠償，高達40萬元的律師費也判給原告負擔。
振華是一個玻璃生產廠，位於中國東部山東省德州市市區，周圍均是居民小區。該廠的大氣污染防治措施不符合要求，排放的二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵長期超標，嚴重影響了周圍居民的生活。
判決引爭議
作為全國首例大氣污染公益訴訟案，此判決結果無疑對其他超排、偷排企業具有警示作用。不過，部分專家認為判決也存在不少問題。
現任中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（簡稱「綠發會」）副秘書長的馬勇對判決書中律師費用歸屬的部分意見較大。2015年3月，馬勇在擔任中環聯法律中心副主任時牽頭提起了這次訴訟並獲立案。
在馬勇看來，40萬的律師費由原告承擔是有問題的。環境訴訟因為更複雜更專業 ，對律師工作要求更高，費用也更高。現行法律實行律師費由當事人負擔原則，但之前的公益訴訟案例中，法院有判定律師費由敗訴的被告支付的先例，且最高法院關於環境公益訴訟的司法解釋也予以支持。如果繼續令資金普遍不寬裕的原告環保組織承擔高昂的律師費，訴訟成本必將成為中國環境公益訴訟發展的一大障礙。
此外，全球環境研究所（GEI）能源與氣候變化項目經理於卿嬋認為，大氣污染是區域性問題，很難劃分邊界，賠償費用劃入德州政府財政僅用於德州空氣污染治理，不盡合理。
昂貴的起訴
清楚此案細節的馬勇還指出，除了律師費用，此案原告對大氣污染賠償額度的核算過程也所費不菲。
目前中國大部分環境公益訴訟採取的賠償額度計算辦法是虛擬治理成本法（treatment cost estimation），即指按照現行的治理技術和水平，計算對排放的污染物全部治理需要的成本。過去兩年，中國比較知名的兩起環境公益訴訟案件（泰州化工企業排污1.6億賠償案 、福建山石開採毀林案）均使用了虛擬成本法。這種方法對不同類型案件適用性較好，但實際賠償額度與虛擬治理成本的倍數關係（extrapolation factor）不確定，而該係數如何確定並沒有嚴格科學依據。
和水土污染不同，大氣污染物不會在環境中長期存留，也就不存在污染損害修復的可能性。馬勇原本希望在這起大氣污染案件上跳出虛擬成本的模式，按照振華不安裝、不運行環保設備節省下來的成本作為賠償額度——振華安裝了脫硫設備但未能完整運行，脫硝設備則未曾安裝。他認為，通過未安裝運行環保設備節省的費用來計算賠償額度，是可信、可操作也更便捷的方式。最高法院的司法解釋中對這類難以鑑定的情形也有相應明確規定,但最終法庭沒有接受這套新方案。中環聯還是沿用了虛擬治理成本法，花費10萬元聘請第三方環評機構按照排污量計算了賠償額度。
除此之外，中環聯立案時還按法律向法庭上交了約18萬的訴訟費（litigation deposit）。這筆費用在立案時即需按照賠償額度的一定比例支付，只有勝訴才能轉由被告承擔。環境案件往往涉及巨額賠償，這使得高昂的訴訟費成為資金規模普遍不大的環保NGO的另一個沉重的負擔。
儘管案件勝訴後法庭將退回中環聯支付的訴訟費和鑑定費用，但中環聯在振華案開庭前付出的訴訟成本至少達到近70萬，比不少小型環保NGO的年運營經費還高。馬勇認為，儘管案子勝訴了，振華案的運作模式也可能提高了後續大氣污染公益訴訟案件中環保組織的運作成本門檻。
中外對話就上述問題聯繫了中環聯，該機構表示目前不發表評論。
公益訴訟之痛
做了多年公益訴訟，馬勇感覺「現在公益訴訟到了一個比較困難的時期。」
據他介紹，新環保法實施（2015年1月1日）以後，全國共有11家環境NGO發起過公益訴訟，今年發起過訴訟的目前只有四家：中環聯，綠發會，自然之友，中華環保基金會（都是相對有經濟實力的NGO）。截至今年6月，全國社會組織共提起93起民事環境公益訴訟 ，遠遠沒有立法討論時擔憂的「井噴」狀態。如此態勢，和環境公益訴訟花費不菲關係很大。如自然之友一直跟進的雲南陸良化工鉻渣污染案，鑑定費用高達百萬，自然之友無力支付，案子也就一拖再拖，至今還沒結案。
馬勇坦承，現在民事公益訴訟的製度是好制度，賦予社會組織法律地位，讓公眾參與公益訴訟變成可能，但是如果不建立好的先例，可能會走偏了。
此次德州振華案，中環聯之所以提起訴訟的一個重要原因是希望在全國首例大氣污染環境公益訴訟中建立並推廣大氣污染的損害鑑定方法，以便降低鑑定成本並提高可操作性。現在看來，開闢新路徑的目的尚未達到。
馬勇表示：「我們的目標在推進環境法制，不是單純做這麼一個案子，所以要建立一套機制去解決問題。」
這套機制，包括對原告舉證責任的簡化，也包括對法規體系的完善。舉證方面，除了賠償額度計算方法的簡化，馬勇認為，對污染是否造成損害等非定量性結論，不必非要走鑑定的道路。他希望能夠推廣更簡便的「專家證人」模式。
民事公益訴訟模式本身還有一個難以迴避的先天缺陷，即它屬於事後補救型訴訟，是對已經損害了公共環境利益的行為提起的訴訟。
「如果能夠通過行政公益訴訟實現源頭預防，督促行政部門嚴格依法行政，至少70%的環境問題是不會產生的。」馬勇說。中國目前尚未明確放開行政公益訴訟。綠發會日前已向人大法工委提交建議，希望在正在修訂中的水污染防治法和土壤污染防治法中加入行政公益訴訟條款，賦予社會組織提起行政環境公益訴訟的權利。
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