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全國國土計畫公告實施 重點、變革、爭議一次解析
環境資訊中心特約記者 陳文姿報導
內政部昨日（4/30）公告「全國國土計畫」。全國國土計畫是土地規劃的最上位法定計畫，以全國的整體高度規劃未來20年在國土保育、海洋、農業、工業、交通、居住等面向的土地需求、使用與管理。
2015年底《國土計畫法》通過後，內政部隨即準備「全國國土計畫」草案、辦理公展與公聽會、召開國土計畫審議會。2018年3月通過大會並送行政院審議，行政院4月26日通過審議後，內政部趕在30日公告實施。不過，由於行政院審議過程未對外公開，遭公民團體質疑黑箱作業。
「全國國土計畫」完成後緊接著「縣市國土計畫」即將登場，預計二年後，也就是2020年5月1日前，各縣市都必須依據全國國土計畫規範完成各縣市內的土地規劃。
以全國為尺度 土地需求與管理最高指導原則
「全國國土計畫」承接《國土法》要求，考量未來20年的整體需求，例如人口成長的居住需求、用水需求等，以及各部會的開發與保育需求，例如農地總量、產業用地總量等，進行全國尺度的整體規劃，以避免過去零星土地個案申請開發造成的諸多弊端。
「全國國土計畫」同時也規定各縣市政府規劃「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」四大分區15分類時必須依循的劃設原則。「全國國土計畫」公告後，緊接著就是地方的「縣市國土計畫」準備上場。不過，中央與地方的國土計畫都須等到2022年，也就是國土功能分區圖劃設完成後，才會全面進入實質管制階段。
從「全國區域計畫」到「全國國土計畫」：三大變革
由於全國國土計畫直接規範各部會、地方政府、與人民的土地使用，在內政部審議過程中縣市政府、各部會、與公民團體均積極表態。由於爭議項目極多，討論過程中曾進行多次修正。
除了承接《國土法》的規劃精神，「全國國土計畫」與其前身「全國區域計畫」相比，還多了三項變革。
變革一：內政部加強土地分區主導性
「全國區域計畫」對於土地的管制主要引用各部會所劃設的環境敏感地區（特定水土保持區、野生動物保護區、水庫集水區、土石流潛勢溪流、文化景觀保存區等）或是農委會的農地分級，但不少部會認為這些劃定並非為土地管制而劃，爭議亦多，不宜直接使用。
最後，「全國國土計畫」改由國土主管機關（內政部）參考各環境敏感區的劃設條件，綜合考量後，由內政部劃設土地分區並進行控管。
變革二：政府投入鄉村區基礎建設
全國有4000多處鄉村區（使用分區），不過這些鄉村區長期欠缺規劃。「全國國土計畫」要求縣市政府針對鄉村區進行分類（城鄉發展地區2-1類，或農業發展地區第四類）並訂定分期分區改善計畫，逐步投入政府資源以補足長期欠缺的公共設施，例如道路、汙水下水道、水電設施等。
變革三：地方提農地工廠清理與輔導計畫
2015年經濟部公告農地工廠群聚的186個特定地區，可申請將農地變更為可興建工廠的丁種建築用地，其中不少是小規模的土地變更。
「全國國土計畫」要求縣市政府擬定輔導及清理計畫，針對新增農地工廠提出拆除計畫，並對達「一定規模以上」的既存違章工廠聚落提出規劃，並須符合農委會提出的補償與回饋原則。
爭點一：土地分區怎麼劃？怎麼管？
「全國國土計畫」規定國土功能分區的劃設原則，這些原則將直接影響每筆土地的分區分類，進而決定該筆土地的使用方式與限制，因此劃設原則成為主要爭議。
以城鄉發展地區2之3類為例，這類土地可做為都市發展的儲備用地，極可能使用農地，因此公民團體相當關切。此外，農業發展地區第一類只能農地農用，雖然保障糧食安全，但也對農民形成部分限制。
爭點二：農地總量要多少？縣市怎麼分？
為維護國家糧食安全，農委會提出全國農地應維持74至81萬公頃。為維持全國總量，「全國國土計畫」草案中原本預定框住各縣市的分配量。但農業縣市對此強力反彈，恐過多農地將限制縣市的發展。最後，縣市分配量取消，但內政部表示，縣市國土計畫送到內政部審查時，仍會確保全國農地總量。
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參考資料
- 全國國土計畫(107年4月30日公告實施版)
- 全國國土計畫專區 （內政部營建署）
- 全國國土計畫專區 （內政部營建署城鄉發展分署）
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