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施柏榮：農人能找回國家嗎？關於當前農業政策的思考
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作者：施柏榮（自由撰稿者）
《江湖在哪裡？》一書初起，吳音寧給予台灣農人一段極為深刻的註解「歷史，輕輕踩過農人集體彎駝的背，像踏過稻浪和水面」回顧台灣農業史，在不同殖民政權體之下，各類的農產品曾是經濟出口主力，而農業也在台灣「由農轉工」的時期之中，為「初級工業」提供極為廉價的原料與土地，甚至在國土養育思考上，農地的存在，相對於水泥化的工業園區，也為台灣國土提供發展轉圜的空間。
稻米保價收購制度，保護稻農也保護台灣糧食安全。為了參與全球貿易，這項保障措施遭受質疑。攝影：廖靜蕙。
2016年5月，農委會針對1974年實施迄今的「稻米保價收購制度」提出了改革，預計藉由今年度二期稻作為試辦為「所得直接給付」和「保價收購」雙軌併行制，當前對此改革的主要論述有二：第一，保價收購制度，是種政策干預的手法，而長期以來政府的收購支出，有進一步撙節與改革的必要；第二，制度行之多年，本身存在弊端，糧商可以在其中進行操作，而糧商成為保價收購制度之下的主要受益者，而非生產的稻農，因而採取「對地的直接給付」將可直接補貼予農民，而農民生產的稻穀，可以直接投入於市場進行販賣。
當前農業應投入什麼樣的階級批判視角？
上述兩種主要論述，一者是以政府財政為立場，一者則為制度設計本身，但兩者都有一個共同的思維前提，那就是在下一波高強度的經濟整合發生之前（即TPP、RCEP等自由貿易協定）農業作為「弱勢產業」必須加以進行結構性調整，否則將成為台灣加入這些協定的障礙。換言之，當前支撐保價收購制度改革論述本身，某種程度上，都接近（或接受）了新自由主義（Neoliberalism）的經濟發展意識，將全球化經濟整合視為無可避免，反對政府的經濟干預、要求政府篩除特定產業的扶助計畫，否則將難以取得進入他國市場（關稅）的門票。
「稻米保價收購制度」的出現，與1970年代石油危機的時空背景有關，在糧食安全的思維，因而設計出該制度來保障糧源。時至今日已四十餘年，時空環境確已有非常劇烈的變化，也確有重省的必要。而筆者也無意將對該制度的論述化約自由化、反自由化的辯論之中，因為實際的台灣農業發展境況，不僅有歷史性的路徑依賴性（Path Dependence），更涉及農人、地方農會、中盤糧商、農政官僚系統等如棉花球等複雜的共構關係。一個更有意義的發問是，是不是可以從左翼的思考之下（尤其是階級視角）來針對制度理念（idea）與其預期達成的效果間，提出更具批判性的思考？
農業是聖城，還是必須拆除的堡壘？
首先，農委會當前的論述，多以保價收購制度已落後，必須藉由市場的改革以及直接給付的方式提高農民收入等說法，來提高政策正當性；不過1974年「稻米保價收購制度」被提出的初起，其內涵與當前所理解的「農業補貼」有著相當大的差異，是國民政府為穩定糧價、控制糧源（通貨）以穩定政權的一種作法；而當前將該制度單純扣合在WTO之全球市場競爭邏輯之下的「農業補貼」，主動將其制度歸納於WTO所認列的「農業補貼」，卻可能在坐上談判桌之前，便先自我限縮了貿易談判的話語權與詮釋權。
因為無論是WTO為首的多邊貿易協議，或是諸如TPP等高強度的雙邊貿易協議，其內涵是各國按特定貿易規則、法律的角力過程（諸如與農業最為相關的《農業協議》（Agreement on Agriculture），甚至是1980年生效《貿易技術壁壘協議》（Agreement on Technical Barriers to Trade of The World Trade Organization））。
換言之，國際談判雖多依循WTO規範，但這些規範中仍有相當多的「縫隙」可供國家進行詮釋與操作（這也就是為什麼詞語意涵，甚至翻譯等文字作業，在相關談判中會如此關鍵），尤以開發中國家，或國內有特定弱勢產業者，尤須擁有此一法律論述的能力。
必須看見國外資本、國內資本與國家的三角聯盟關係
其次，農委會與部分輿論提出改革保價收購制度，係按綠色措施的（Green Boxes）國內補貼來進行調整，認為此舉可以規避未來談判過程被視為是自由化談判下的「琥珀色措施」（Amber Boxes；直接介入市場價格）之外，還能夠減緩全球化對於農業的衝擊，關於採取何種措施（Boxes）能夠取得談判門票，正如前述，它涉及政經角力過程，也必非台灣先行自拆「堡壘」便能取得效果，這還有賴於更多相關國際法律、海外派駐人力與資源的整合與投入。
此外，如何減緩全球化對於農業衝擊，確實是相對較佳的發問（但這同樣是放置在全球自由化的語境）。然而去除保價收購、直接給付給農民的作法，是否能達到減緩全球自由化對農民的衝擊，則有必要進一步探究：第一，稻米保價收購制度僅限於稻農，而其他廣義之下農業從業者，如果農、菜農等的減緩衝擊措施為何，目前尚未明見，而不同農業的市場特殊性極為不同，如何提出適應性高的政策將會是主要的挑戰；第二，若完全取消保價收購制，農民將農產直接投入於市場時，能否與他國傾銷農產品進行競爭，才是「如何減緩全球化對於農業衝擊」有意義的發問情境，而直接所得給付農民的作法並無法回應此一問題，反而有可能衍生出其他情況，如豐收年稻穀大量流入市場造成稻價下降，或是農地租任成本提高、小農生存空間壓縮、資本密集農業大量出現的情況。
我無法接受的是：「台灣唯有自我拆除農業壁壘、解除所有對於農業的扶助措施，才能夠取得全球自由化談判的機會」的這種說法，因為那是一種藉由國外資本、在地資本與自由主義政府三者精心共構的論述圈套（一種經濟文化階級知識型），與階級宰制關係（參見Peter B.Evan的Bringing the State Back In一書論述）。
關稅配額才是關鍵所在，農民仍是犧牲品
倘若再回到減緩全球化對於農業衝擊的討論，必須要有個認知是，衝擊的產生具有外生、內生兩種邏輯（雖然兩者彼此牽連），但倘若無法藉由兩種邏輯，進行有效發問，便採用全球市場經濟邏輯（台灣多數時候是刻意地誤用，來達到國內資本增生的目標），那麼僅是將台灣農民推入更深層的階級剝削境況。
外生邏輯方面，顯而易見的是，未能稻農若將生產出來的稻穀直接投入於市場中，那麼能否維生的要素，在於「關稅配額」，其意味著被輸入國能否訂定進口配額，針對配額量之外的產品課徵較高的關稅，此種談判內容，在日本、美國的TPP談判為主要攻防所在（日本未依美國要求取消關稅配額，以特別貿易配額來行之）也顯見「關稅配額」的總量、種類才是貿易談判最重要的戰略位置。反觀台灣當前狀況，若未來採取「所得直接給付」、鼓勵農民將作物直接投入於自由市場，但在未有關稅配額的情況之下，大量、廉價的他國農產進入市場之後，台灣農民在此自由市場之下，將落入極為不利的市場境況。
未有經營權管制制度，將催生出新型態的農村剝削巨獸
內生邏輯上，一如前述，稻米收購制度的存在，對於農作市場價格具有調節作用，在精準的管制之上，可以協調流入市場的稻米供應總量，以穩定稻米的市場價格，本身具有積極作用（反之，則有可能出現公糧過剩，淪為飼料的情況）。在未來，若無保障收購制度的情況之下，農產市場將由誰來進行調控（不同意放任於自由市場競爭機制）而不至於出現「市場失靈」的情況，是當前政策未能妥善回答的問題。此外政府指出「所得直接給付」將可達到直接補貼於生產者，而非糧商的功用，但直接給付，是否真的能夠改變既得利益結構，答案是存疑的，因為在無相對應經營權管制被研擬的情況之下，利益來源便可能從糧價轉移到地租之上，大型資本密集農企，將可能取代糧商，建構新型態的農村剝削體系。
因此，我甚至無法同意直接補助農民的作法，可以消除既有的對於農民的多層剝削，因為在未有相對應的管制，或回答國家退位後，「誰」能取代國家避免市場失靈情況發生之前（這裡所指稱的「誰」若是以第三部門方式呈現，那相對應的法規為何，亦會是重點），我認為取得代之的是更為複雜化、細緻化的農業剝削體系。
農人找得回國家嗎？
之所以認為在討論所有農業政策之時，必須融入階級視角的原因在於：台灣所謂的「小農」意義從來不在生產土地面積的大小，而是因為不同於資本家，其生產的邏輯並非「資本」，而是係用地力、勞力來獲取微薄的生活所得（必須被認知為農業體系之中的被宰制階級，或是無產階級）。
甘地所說的：「一個國家的文明程度，端看其對待社會最弱勢者的態度而定」，這句話同樣適用於國家與農民的關係。倘若無法以上述的階級認知來理解農人，那麼再多、再細緻的農業政策，不過就只是跨國資本、在地資本與國家三角聯盟的顯影，而農人仍然是犧牲者。
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