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張譽尹、楊品妏：將深澳電廠環差之怒化為修法力量
作者：張譽尹（環境法律人協會理事長）、楊品妏（環境法律人協會法規專員）
深澳燃煤電廠擴廠環差案於3月14日環保署環評大會，由作為主席的環保署副署長詹順貴投下關鍵一票，而做成「審核修正通過」之結論，引起社會譁然。詹副署長事後說明其投修正通過，在於現行《環評法《施行細則》》第38條之規定，並未給予委員會就影響比原案較為輕微的案件予以重做環評之空間，故深澳電廠的環差既已比原先的環評規劃影響輕微，若投下「應就變更內容重新辦理環境影響評估」，就無法符合《環評法《施行細則》》第38條之規定。
然而，有論者認為，《施行細則》第38條1項5款是「對環境品質之維護，有不利影響者」，6款是「其他經主管機關認定者」，可依此兩款作為投「應就變更內容重新辦理環境影響評估」一票的依據，故認為詹副署長應該投下重新辦理環評那一票。
之所以有此認知差異，在於對「環境影響差異分析」在《施行細則》第38條的解釋差異。38條規範的是開發單位變更申請內容「應就變更內容」重新辦理環評的認定標準，一方認為，38條的適用基礎，是此次深澳電廠環差規劃比原先環評規劃影響重大時才得使用，若環差規劃比原先環評規劃影響輕微時即無法適用，另一方則認為，依據38條1項5款及6款，應認為不一定是環差規劃比原先環評規劃影響重大時才得要求重作環評。
要釐清這個差異的問題點，需要完整地來看38條規定。38條1項總共列了6款「應就變更內容重新辦理環境影響評估」的情形。第1款是產能、規模或路線延伸10%以上，第2款是變更涉及原規劃的保護區、綠帶緩衝區或因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域，第3款是降低環保設施的處理等級或效率，第4款是計畫變更對影響範圍內的生活、自然、社會環境或保護對象有加重影響之虞者，前4款都是在描述環差規劃比起原先環評規劃有使環境更不利影響之情形。第5款部分，要判斷是否有對環境品質維護之不利影響，則是需要比較環差規劃及原先環評規劃，才能知道是否在維護環境品質上有更不利影響。因此，1款到5款的判斷基礎，都是立基於環差規劃及原先環評規劃之比較，而非僅單獨判斷環差規劃是否對環境現況有不良影響，基於體系性解釋，亦即解釋法令時對於前後邏輯架構一致性之要求，6款「其他經主管機關認定者」的判斷，自然也需要是比較環差規劃及原先環評規劃所得出之結論。因此，今深澳電廠的環差規劃，既然已經比環評規劃影響輕微，自然難以依照38條要求重作環評，縱使是5款或6款，亦難以適用。
然而，團體提出的深澳電廠擴建將對當地造成嚴重環境影響，尤其在原深澳電廠的三台機組已經拆除、當地生態及環境在此10年來漸漸回復變佳，難道不是環評應該要考量跟保護的嗎？這個問題，就牽涉到現行《環評法》在「環境現況差異分析」程序的漏洞。
依照現行《環評法》第16條之1，取得開發許可後逾3年才實施開發行為時，就應該進行「環境現況差異分析」程序(簡稱環現差)，目的在於多年未開發的開發行為，當地環境可能已經變遷，所以若現進行開發，恐會對環境造成重大衝擊，而須針對該開發行為對於環境現況的影響進行分析。
觀深澳電廠擴建案是在2006年通過環評，並於隔年2007年8月即取得了經濟部核發的開發許可，卻到現在才要進行開發，顯然已超過16條之1的3年期限，照理來說應該進行環現差，針對深澳電廠周圍的環境現況及深澳電廠對於當地現況環境進行評估，團體所在意的問題也就能在環現差的程序中被討論。
然而，問題在於《環評法》16條之1是規定開發許可後逾3年才「實施開發行為」的話要進行環現差，可是深澳電廠擴建案曾經在2010年4月動工過，雖然不久後就因抗爭而停工，但法律上仍然被認為取得開發許可後3年內已實施開發行為。換言之，其已經在2010年4月即實施了開發行為，並未超過3年之規定，因此，縱使深澳電廠後續停工並擺爛這麼多年，法律上也不需要再進行環現差。
其實除了深澳電廠，有許許多多不當的老舊環評案都遇到這個問題，亦即很久以前已經通過環評並取得開發許可，現實上卻始終沒有建完，原本應該進行環現差，卻因為曾經動工過（可能只是形式上的整整地），就逃過環現差的審查，導致深澳電廠現在的僵局。
如此，亦顯現了《環評法》修法的重要性。環保署去年9月預告的《環評法》草案第30條規定，如果環評審查結論「公告後五年已實施開發行為，但實施後復停工逾五年」的話，就需要進行環現差，以彌補現行法規的漏洞。以深澳這個案子為例，因為其2007年就通過環評，在5年內的2010年動工，後停工至今已逾5年，符合草案30條的要件，自然就需要進行環現差，針對深澳電廠周圍的環境現況及深澳電廠對於當地現況環境進行評估。
甚至，依據草案30條，若主管機關審查環現差時發現實施開發行為對環境有重大不利影響時，可以變更原審查結論，必要時甚至得廢止原審查結論。若深澳電廠依據草案30條進行審查，而被環評委員認定「對環境有重大不利影響」的話，可以廢止環評審查結論，換言之，深澳電廠就不能進行開發了。
對於深澳電廠擴建案的環差結果，相信關心環境的人都會感到失望，甚至對過去是環保律師的詹副署長群起攻之。然而，我們應該處理的，是有漏洞的制度，而非指出漏洞的人。這個案件也讓我們看到了現行《環評法》的不足，只要現行《環評法》的缺陷不彌補，就算今天深澳電廠環差案是決議重作環評，重作環評的審查結論只要被台電告進法院，就很可能會因為不適法而被法院撤銷。
要達到「讓不當老舊環評案徹底退場死透」這個目標，就必須先推動《環評法》的修正，才能修補現行法令環差制度的漏洞。因此，就讓我們將對於深澳電廠擴廠環差案的憤怒，化為修法力量吧！不要再讓第二個深澳電廠荒謬僵局有可能再出現。
※本文經作者同意授權轉載，原刊於2018年3月19日蘋果日報
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