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何時起步都不嫌晚 環境公益訴訟在中國正快速發展
作者：Dimitri de Boer（中歐環境治理項目歐方執行主任）、Douglas Whitehead（歐洲環境法律事務所顧問）
在最高人民法院的大力指導下，中國環境公益訴訟制度持續地改善。
自《環境保護法》（下稱新《環保法》）於2015年1月1日生效以來，中國的環境公益訴訟迅速地發展。到目前為止，全中國法院已經受理了近100起由環保組織和檢察機關（人民檢察院）提起的環境公益訴訟。審結的案件中，大部份判決原告勝訴或進行調解。
新《環保法》早在2001年開始修訂，其主要目標是為了加強環境污染治理，提供更有力的法律工具，同時促進中國環境公益訴訟的長足發展。
在過去，公益訴訟案件的被告方以污染企業為主，但也有少數案件是針對政府部門提起。儘管中國的環保NGO在提起公益訴訟時遇到了不少困難，但是，隨著這些組織的能力日益增長，未來它們可以起訴更多大型污染企業。
中國公益訴訟的發展脈絡
其實，早在2014年新《環保法》頒布之前，中國各個地區的法院已經受理過一些環境民事公益訴訟案件，其法律依據為當地的法規。當中部分勝訴案件由NGO （特別是中華環保聯合會）和地方人民檢察院提起。
其中一起比較引人注目的案件發生在2014年年底 （新《環保法》生效前一個月），該案件由泰州環保聯合會和泰州市人民檢察院共同向泰州市中級人民法院起訴六家化工企業。法院最後判決原告勝訴，判處6家被告方賠償1.6億人民幣（約7.25億台幣）。
如今，公益訴訟在中國已經獲得了更有力的法律依據。根據2013年新修訂的《民事訴訟法》及2014年新修訂的《環境保護法》，註冊並持續從事環境保護工作五年以上的社會組織具備環境公益訴訟的起訴資格。隨後，2015年年初，最高人民法院公布了《關於環境民事公益訴訟的司法解釋》，進一步鞏固了環境組織的起訴資格。同年，全國人民代表大會批准人民檢察院提起民事和行政公益訴訟的試辦計畫，即除了污染企業之外，人民檢察院還可以起訴環境保護領域內不作為的政府官員或部門。
中國環境公益訴訟現狀
新《環保法》出爐之後，由NGO和人民檢察院提起的公益訴訟案件在中國各地不斷湧現，既有NGO起訴個人（如自然之友訴謝知錦案）、NGO起訴企業（如中華環保聯合會訴振華有限公司案）、多家NGO因環境污染事件提起多起公益訴訟（如中國生物多樣性保護和綠色發展基金會因騰格爾沙漠污染事件提起的8起公益訴訟案件）。除此之外，還有部分由人民檢察院針對企業或個人提起的公益訴訟案件（如徐州人民檢察院訴鴻順有限公司案）以及檢察院起訴政府機關的行政公益訴訟案件（如慶縣人民檢察院訴慶縣環保局案）。
這些公益訴訟案件已經開始對中國的環境治理產生正向的影響。有些案件的獲賠金額相當高，例如中國首起空氣污染公益訴訟案件中華環保聯合會起訴振華公司案。該案的一審賠償數額超過2千萬元（約9050萬台幣），對有違規排污風險的企業發揮了警示作用。
在公益訴訟案件中，許多當事人會選擇庭內或庭外和解結案。據悉，被公益訴訟告上法庭的風險帶給違規排污的企業額外的壓力，督促他們改善環境表現。部分公益訴訟案件已被列入中國法院發佈的典型案例，供各地法官審理案件參考。
難判定廠商污染責任 NGO則面臨高額資金挑戰
雖然中國的環境公益訴訟制度在近幾年已經取得了長足進步，但是環保NGO在提起訴訟時仍然面對許多困難和挑戰。在全國700個具備環境公益訴訟起訴資格的NGO中，已提起案件的NGO屈指可數——2016年初至11月只有6家提起了公益訴訟。
然而，儘管新的法律已經對環境民事公益訴訟起訴資格作出明確的規定，部分NGO在立案過程中仍會遇到阻礙。在綠發會針對騰格爾沙漠污染事件向法院提起訴訟一案中，當地法院在解讀該會的組織章程時，認為其內容不符合起訴資格規定，不予受理綠發會的起訴。隨後，最高人民法院駁回了一審法院的決定。最終，綠發會向內蒙古寧夏幾家中級法院針對污染責任方分別提起了8起公益訴訟案件。
另外，無論是NGO還是檢察院，因果關係證明和估算環境損害一直是個難題，特別是在空氣污染案件和多污染源案件中。中華環保聯合會在起訴振華公司時，根據最高人民法院2015年公布的環境民事公益訴訟司法解釋的規定，要求按照企業的營業成本來估算環境損害，但最終法院駁回了這一請求，選擇了使用「虛擬治理成本」法來評估損害，後者通常難以準確地評估空氣污染的環境損害。
對提起公益訴訟案件的NGO而言，最主要的障礙仍然是資金問題。律師費及其他一系列費用對大部分的中國NGO來說不是小成本。單單在環聯會告振華公司一案中，律師費用就高達40多萬元（超過180萬台幣）。環聯會按照最高人民法院的司法解釋要求敗訴的被告方承擔原告律師費，但法院最後以環聯會尚未支付該律師費用為理由（環聯會需要案件勝訴後的賠償費用來支付律師）駁回了他們的要求。
律師費用的問題確實是公益訴訟案件中的一大瓶頸。對比來看，在美國，勝訴 NGO原告的律師費由敗訴被告承擔。但如果NGO敗訴，則不能將律師費用轉移給被告承擔。法庭可以根據一定標準為NGO的律師提供一定數額的合理補償。在歐洲，各國情況不一。在英國，曾經要由案件敗訴方承擔巨額費用，因為一旦敗訴，除自身律師費用外，NGO原告可能還會面臨被告高達上千萬的法律費用索賠。為此，歐洲環境法律事務所（Client Earth）針對這一規定向歐盟投訴，2012年，英國政府被迫修訂了相關法規，設置了最高賠償限額。
政府持續推動 空污與大型污染訴訟為主要發展趨勢
中國政府一直透過政策指導文件等方式積極推進環境公益訴訟。最高人民法院2016年7月份發佈了《中國環境資源審判》白皮書，並正在翻譯英文版本。在最高人民法院的大力指導下，地方法院審理公益訴訟案件的能力也將會日益提高。
目前，中國環境公益訴訟的發展呈現以下兩個重要趨勢：
1. 空氣污染公益訴訟案件增多
根據環保組織自然之友的數據顯示，2015年中，約1/5起公益訴訟案件是空氣污染案件，其中大部分是固定污染源案件。隨著這些案件的有效審理，2016年出現了更多針對空氣污染的公益訴訟，如綠發會起訴福斯汽車案和自然之友起訴現代汽車案等移動污染案件，還有針對點污染源排放的案件。案件所涉污染物包括硫氧化物、氮氧化物和灰塵等。
2. 更大型的污染者成為被告
2015年，公益訴訟案件中大部分被告為個人和小型企業。而2016年間，越來越多的跨國企業和國有企業成為被告，例如綠發會訴福斯案、綠發會訴哈密煤電案、自然之友訴吉林石化案以及自然之友訴鞍山鋼鐵案等。與2015年的案件相比，2016年案件的潛在影響力更大， 而且對於原告方來講，起訴大企業反而更加安全，因為大企業不會採取非法手段恐嚇原告撤訴。
結語
2015年對中國的環境公益訴訟而言，是一場成功的嘗試，而自2016年起，公益訴訟開始真正發揮作用。未來，我們相信環境公益訴訟的影響會日益深遠。新的立法和政策將給予準備提起訴訟的NGO更多支持；同時，在最高人民法院的指導下，全中國的法院會受理更多的公益訴訟案件；而NGO自身將繼續獲得更多的經驗、信心、技術能力和資金來起訴。
隨著案件數量增多、賠償金額加大，中國排放污染企業的守法意識也會隨之提高，積極確保符合規定排放。雖然中國的公益訴訟制度起步較慢，但它近兩年的快速發展出乎許多人的意料。希望未來中國的公益訴訟制度能夠繼續保持這一發展趨勢，發揮更加重要的作用。
※ 本文轉載自中外對話〈環境公益訴訟在中國：從實驗到實踐〉，原刊登於2016年11月8日
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