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從德、英案例，看轉型的多種路徑：問永續轉型為何物？（下）
作者：賴慧玲（荷蘭鹿特丹伊拉斯姆斯大學博士班）
上一篇我們從「多層次視角」（Multi-level perspective, 簡稱MLP） 看轉型的機制，認為轉型是社會——科技「體制」、「場景」和「利基」三個層次多重互動下發生的體制轉移。當然，現實生活不像MLP雛型這麼單純，如利基創新的發展速度不一，場景可能發生驟然巨變或小規模慢慢累積轉變，而既有體制在面對場景的壓力和利基的挑戰時，能運用的資源和應對的方式也不盡相同。
因此，轉型的樣態不只一種，轉型路徑也可能中途轉換或微調。如Geels等學者指出德國自1990到2014年發生的電力轉型過程，大致符合「替代型轉型路徑」（substitutional pathway） ，就是利基創新在體制外發展到一個程度後，取代既有的社會-科技體制。但隨著制度調整程度的變化，不同時期的轉型走向仍有差異。接下來就以該文描述的德國和英國電力轉型過程，說明轉型路徑的變化和差異。
註：Geels 和 Schot依三個層次互動時間點和性質將轉型路徑分成四種：（1）替代型轉型路徑 （substitutional pathway）：利基科技在體制外發展到一個程度後，取代既有社會-科技體制。容易發生在場景大規模變化，體制遊戲規則改變時 （如政權交替）。常牽涉到新進場行動者 （新廠商、民眾、不同層級政府） 和既有勢力直接競爭；（2）改革型轉型路徑 （transformation pathway）：既有勢力面對外界壓力和新科技挑戰調整方向，如化石燃料公司開始研發再生能源，讓兩者並行或逐步汰舊換新。常發生在場景變化溫和，利基科技未成熟時；（3）重整型轉型路徑 （reconfiguration pathway）：當利基創新和既有體制結合，改變整個系統結構。如智慧型電錶被「附加」（add-on）到辦公大樓和家戶電力系統，遭遇現行電網設施和人工抄表制度阻礙。若藉此升級為智慧電網，不但改變能源輸配系統基礎建設和運作，還能強化「時間電價」等政策工具執行力。過程可能遭遇新進者和既有勢力衝突；（4）去結盟和再結盟路徑 （de-alignment and re-alignment pathway）：既有體制遭遇突然且大規模的外力衝擊 （如戰爭）而崩解，利基創新趁勢而起，勝者形成新陣營補上體制真空。過程中可能有長期不穩定狀態。
社會趨勢＋制度變革，促成德國能源革命
德國電力體制原由九個垂直整合的公營企業分區把持，電力來源也以化石燃料和核能為大宗。在轉型第一階段 （1990～1998年）無心插柳通過「電力收購制度」（feed-in-tariff，簡稱FIT），有效保護新能源科技不受既有體制壓迫，加上環境和反核運動推波助瀾，使陸域風機和太陽能等再生能源蓬勃發展。
到了第二階段（1998～2009年），社民黨和綠黨共組的「紅綠聯盟」政府進一步改變遊戲規則，包括1998年的電業自由化改革、2000年推出大膽的《再生能源法》（Erneuerbare Energien Gesetz, 簡稱EEG）、2002年確定核能退場時間，並將主管機關從經濟部轉移至對再生能源更友善的環境部。
制度上一系列的「開展和變革」（stretch-and-transform），意味德國政府和電力企業的關係產生變化，並鼓勵更多人進場。許多公民、農民、公部門、開發商，受到誘因驅使紛紛投入風能、生質能、和太陽能。德國太陽能產業銷售額便一路從2000年的2億歐元左右，暴增到2008年的70億歐元。也為替代型轉型路徑打下堅實的基礎。
不過，傳統能源陣營並未束手就範。1990年代，電力公營企業針對政府電力收購制度展開許多興訟和遊說活動，但受環境運動和再生能源產業的制衡，在2001年遭歐洲法院判決敗訴。到了第二階段，傳統能源陣營在電業自由化及反托拉斯法限制下，開始往歐洲和全球市場擴張。在國內持續以再生能源成本高又不穩定、及EEG扭曲市場機制、且不利國際競爭力等論述，試圖扭轉頹勢。
終於在第三階段 （2009～2014年），他們說服了新上任的中間偏右聯合政府採用，開始限縮EEG對再生能源的支持，並要求綠能科技適應既有體制的市場規則。儘管此時傳統大型電力公司經營上亦遭遇金融海嘯、再生能源擴張、社會要求廢核等挑戰，但電力制度的調整幅度已較前期限縮，使德國電力系統的替代型轉型路徑走上較保守的「適應和確認」（fit-and-confirm） 方向。
目前德國在能源轉型上的成就，特別是「公民能源」（civic energy） 的蓬勃發展，成為許多國家欣羨對象。依多層次視角觀點，這和德國的「社會——科技場景」息息相關，包括旺盛且組織良好的公民社會、習慣與各方協商的「協調式市場經濟」（coordinative market economy）風格、強而有力的環境運動傳統、與實力堅強的製造業部門。
菁英政治＋自由市場，英國路徑截然不同
而同一時期，另一歐洲強權英國，卻走上由既有大型能源業者逐步調整電力部門的「改革型轉型路徑」（transformative pathway）。Geels 等學者認為，這是因英國的深層社會——科技場景，和德國有著決定性差異，如緊密的菁英政治小圈圈、以自由市場為依歸的經濟模式、較分歧的公民社會 （能源部門方面）、及相對較弱的環境主義傳統。
在第一階段 （1990-2002），英國的電力自由化和私有化使六大能源公司把持電力系統。同時對自由市場的推崇，使英國解編能源部，將能源政策的制定轉移到「貿易產業部」（Department of Trade and Industry）。為扶植核能，1990年政府推出「非化石燃料能源購買義務」（Non-Fossil Fuel Obligation, 簡稱NFFO） ，要求電力公司購買一定比例的核能發電，雖促成再生能源的意外發展，但競標規則有利大型業者，不利新興小型電力公司和公民競逐。 比方2004年，全英多達98%的風力發電都掌握在大公司手上，僅1.5%裝置容量來自農民或能源合作社。而大型業者的削價競標，也讓許多得標的再生能源計畫不符經濟效益，僅30% 被確實執行。
到了第二階段 （2002-2008），隨著民眾氣候變遷意識升高，工黨政府在 2003年和2007年通過兩個能源白皮書。2002年通過「再生能源義務」法案 （Renewables Obligation，簡稱RO），要求電力公司透過購買「可再生能源義務許可證」（Renewable Obligation Certificates）等方式達到一定的再生能源比例。但RO高度仰賴市場機制，讓電力公司傾向選擇便宜、大型的成熟再生能源科技 （如陸域風機和垃圾掩埋沼氣），而非支持新科技研發。加上許多陸域風機業者開發時漠視利害關係人權益，也加深大眾對風力發電的負面印象。
第三階段 （2008-2014） 初期，英國政府推出一系列積極政策和制度變革，包括通過氣候變遷法案、建立「能源和氣候變遷部」 （Department of Energy and Climate Change）、和獨立的「氣候變遷委員會」（Climate Change Committee，簡稱CCC）、並修改RO，強化了大型電力公司對再生能源的投入。不過該政策力道也受金融海嘯和民眾氣候意識衰退的挑戰，保守黨政府2010年上台後，雖不情願地通過了電力收購制度，但未致力推動再生能源電力的長期目標。
在此時期，傳統能源各有消長。核能雖因環境運動意見紛歧未遭到太大挑戰，卻因新電廠的成本效益不彰等經濟因素而進展遲緩。燃煤電廠雖有淨煤技術的研發和補助，但無明顯擴張，部分既有電廠也在政策引導下退場，或轉用生質能為燃料。天然氣則隨美國油頁岩革命崛起。政府不顧CCC警告和愈加升溫的社會衝突，以創造就業和維持電價低廉為名，加碼投入天然氣電廠的發展。整體而言，在大型企業和政策制定者的合作下，大型再生能源計畫 （包括離岸風力） 快速擴展，但由上而下的政策風格也引發許多爭議，特別在陸域風機和工業化生產的進口生質燃料方面，讓英國的低碳轉型之路增添變數。
轉型路徑不能複製貼上，也非命定
雖然社會——科技場景和轉型路徑難以複製，但Geels和Schot提醒，社會——科技場景本身並不會「決定」轉型會不會發生、或怎麼發生，而是提供「趨力的深層結構成分」（deep-structural ingredients of forces），讓某些行為更容易發生。
例如，荷蘭校園和社會很尊重大學生的自主嘗試，並提供各種資源資助創新和實驗永續點子，加上蓬勃多元的產業發展及跨國人才與資訊流通，讓荷蘭在青年人才的培育和發展上，展現出台灣難以想像的活力和實力。但這不表示國情不同的台灣，就沒辦法培養永續創新的青年人才，只是青年們因大環境較不友善，創新挑戰較高，因循現狀的成本較低。因此要讓青年積極創新，光靠口號式或零星獎勵活動，並無法突破深層社會結構的限制。
同樣的，永續轉型過程不是靠政府單一政策就能完成。各方政治角力與傳統勢力的糾纏，會一路影響、甚至牽動轉型路徑變化。所以，除了督促政府和企業改變，培養公民社會和環境運動團體的實力，也是促成永續轉型的方式之一。
總結來說，永續轉型研究社群發展至今只約20個年頭，儘管不同學者對經濟制度的變革程度、跨部門之間的互動影響、及政府、企業和公民社會在轉型過程扮演的角色等議題，仍在不斷辯論和修正。但對此刻大步邁向永續轉型目標的台灣來說，多了解永續轉型研究的成果和洞見，或許能幫我們釐清迷思和盲點，走出自己的轉型之路。
總結來說，永續轉型研究社群發展至今只約20個年頭，儘管不同學者對經濟制度的變革程度、跨部門之間的互動影響、及政府、企業和公民社會在轉型過程扮演的角色等議題，仍在不斷辯論和修正。但對此刻大步邁向永續轉型目標的台灣來說，多了解永續轉型研究的成果和洞見，或許能幫我們釐清迷思和盲點，走出自己的轉型之路。
參考資料
- Geels, F.W. and J. Schot （2007） 'Typology of Sociotechnical Transition Pathways', Research Policy 36: 399-417.
- Geels, F.W., F. Kern, G. Fuchs, N. Hinderer, G. Kungl, J. Mylan, M. Neukirch, and S. Wassermann （2016） 'The Enactment of Socio-technical Transition Pathways: A Reformulated Typology and A Comparative Multi-level Analysis of the German and UK Low-carbon Electricity Transitions （1990-2014） ', Research Policy 45: 896-913.
- van den Bergh, J.C.J.M., B. Truffer and G. Kallis （2011） 'Environmental Innovation and Societal Transitions: Introduction and Overview', Environmental Innovation and Societal Transitions 1: 1-23.
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