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【南洋想想】緬甸：日中鐵道外交的分庭抗禮
發佈於 2 月 14, 2019
緬甸老舊的鐵道系統成為該國現代化的重要挑戰，而日本與中國分別提供的改善方案顯示其不同的政經考量。
Kiha-40型柴油客車是日本近年援助緬甸的車型之一。圖為尚在JR東日本服役的同型車，攝於烏山站。（作者提供）
自從1947年獨立以來，英國遺留在緬甸的米軌（一公尺軌距，與泰馬越等國相同）鐵道並未接受充分的投資。儘管開闢多條路線，緬甸國鐵不僅缺乏現代化的號誌與閉塞系統，甚至連基本的車輛與路線維護都有困難。根據亞洲開發銀行（Asia Development Bank, ADB）於2014年的調查報告，不穩的路軌使得緬甸國鐵的列車時速僅達原有設計的一半，約40公里。相形之下，較有發展的公路系統逐漸奪走鐵道在緬甸的陸運市占率：鐵道在1990年佔有44%的陸運，到去年僅剩10％。儘管失去市場，國鐵的虧損金額卻是年年增加，成為少數虧損的緬甸國營事業。
奈比多（Naypyidaw，緬甸從2006年起的首都）當局瞭解鐵道的重要性，但有限的資源使得國鐵主要採購便宜或付款彈性的印度與中國機關車與車廂，外加接受日本援助的中古柴油客車。其他更大規模的計畫，無論是大幅提昇現有米軌的路線或是另築標準軌系統，則是基於日中兩國不同的援助計畫。
日本國際協力機構（Japan International Cooperation Agency, JICA）執行數項計畫，例如仰光市環狀線、仰光——曼德勒（Mandalay）縱貫線提升工程、仰光、奈比多等五處車輛維修設施改善等。其中縱貫線工程影響最深，因為沿線不只是全國四成人口居住，更有多處興建與計畫中的內陸港（Dry Port）。內陸港不僅有助於降低進口成本，更協助該國逐漸發展以出口為主的製造業，而鐵道是內陸港與沿岸港埠之間的重要連結。縱貫線的工程全長約620公里，預計2024年完工。屆時極速將提升到100公里，而路線容量將提升兩倍以上。這些工程的費用多以日本的政府開發援助（Official Development Aid）與低利貸款（Soft Loan）支付，加上建設並非打掉重練而是沿用現有的設施與土地，所以緬甸的財務負擔較為有限。
相較於日本的漸進式提升，中國則是傾向另外興建與其國內路網相同的標準軌（軌距1.435公尺）系統，在衣索比亞與肯亞等國已經可見完工的中國標準軌系統。標準軌提供較高的運量與車速，還可能一次到位變成高速鐵道，對緬而言更可銜接中國的路網。其實北京與奈比多已經在2011年簽署關於高鐵的備忘錄，惟2014年後者的新政府加上反對的民意而使得計畫擱置。隨著中方推動一帶一路旗下的「中緬經濟走廊（China-Myanmar Economic Corridor, CMEC）」，雙方於去年協議進行關於芒友（Muse，又稱木姐）——曼德勒標準軌鐵道的可行性研究，而雲南境內瑞麗到芒友的路線已經在施工。目前規劃該路線最高時速為160公里，雖非高速，但已大幅高於公路與米軌路線。
基於緬甸官方強調鐵道對於經濟走廊的重要性，研究報告支持興建的可能性頗高。曼德勒並非此計畫的終點，而是位於若開邦（Rakhine State）濱海城市皎漂（Kyaukpyu），因為中方在此投資深水港與經濟特區。這個區域無國鐵路線涵蓋，故無重疊的問題。而若開邦與孟加拉有邊境，所以延伸路線也並非不可能。
相較於一帶一路2013年宣布以來，日中在泰國與印尼等國高速鐵道計畫的直接對決，雙方在緬甸的不同模式提供一個比較的機會。就現有狀況而言，日本提升米軌路線的計畫較為務實，尤其關於財務負擔與經濟模式。由於從芒友到曼德勒的山區地形，新建的鐵道勢必有大量的橋樑隧道，故工程費用將頗為可觀，可能可觀到北京不願負擔其大部份的費用，而要求奈比多分攤。當然，中國已經在一帶一路下發展出讓財力有限伙伴參與的方式，其中又以對寮國的大量投資與貸款最為顯著。
然而，奈比多不像永珍面對內陸的地理環境，因此其是否願意冒著損失部分主權的風險以換取北京的貸款未必肯定。另外，貸款還有利息、擔保等諸多問題可供爭論，從泰中兩國延宕四年的例子來看，貸款磋商未必容易。
就經濟而論，緬甸逐漸發達的製造業會讓海運的角色更為加重，讓國鐵路網銜接港口與腹地會比單一標準軌路線來得有價值。雖然北京的計畫會讓路線透過昆明連接到其國內的鐵道網，但是成本將會可觀地高於海運，因為雲南並非重要的消費或生產基地，這意味著更長的路程與費用。此外，翻山越嶺的鐵道若不導致昂貴的建造費用，就有可觀的坡度減低運量，甚至兩者並存。所以透過鐵道連接中國並不易與海運競爭。
雖然諸多不利因素，經濟走廊與鐵道線代表地緣戰略價值，無論是麻六甲海峽的替代路線、或是延伸一帶一路進入南亞的可行性，都有可能讓北京願意支付較高的代價，無論是讓奈比多能接受的財務方案，或甚至鐵道運輸的價格補貼，來維持此交通線。簡言之，緬甸將會提供一個罕見的機會去測驗中國對於地緣戰略的重視程度，以及日本對於傳統港口——腹地經濟模式的規劃與執行能力。
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