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全國區域計畫下的農地保衛戰
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作者：潘正正（地球公民基金會研究員）
若要一言以蔽之地介紹現行內政部於2013年10月所公告的「全國區域計畫」，就是它是為了彌補國土法躺了22年也無法在立法院通過的制度性空缺，並期使將來能與國土計畫法順利接軌而誕生的政策計畫。
中台灣環境實錄-雲林。圖片來源：柯金源
回顧台灣都市計畫與區域計畫的發展歷程，早在日治時期的1936年即頒行了「台灣都市計畫令」以規劃管制市地發展，這套法規在二戰後也持續沿用直到1964年被國民政府修正公布的「都市計畫法」取代。然而即便十年後「區域計畫法」也公告施行，區計法與其法規命令「非都市土地使用管制規則」卻在自廢武功的「凍結現況」邏輯下，始終未能促成超越紙本存在、具地理與計畫上實質合理性之跨域計畫的誕生，也未落實使用分區對使用地編定的指導管制功能，致使非都市土地長期淪為新訂與擴大都市計畫的預備用地。
台灣國土於是長期只有點狀散布、互不相干的都市計畫，卻缺乏整體長遠的規劃。1993年行政院擬定「國土綜合發展計畫法」草案，欲以之取代區域計畫法改變此一局面，沒想到走上的卻是國土法歷代版本因撼動龐大土地利益而飽受各方勢力杯葛的漫漫長路，眼看就要六進六出立法院，再度因第八屆立法院任期屆滿不續審而退回。但在民間壓力如詹順貴律師和邱文彥、林淑芬、田秋堇等三位立委的強力推動下，終於在2015年12月18日，本屆立法院會期最後一天完成政黨協商，並於晚間10點15分三讀通過。
全國區域計畫下土地使用的種類。圖片來源：地球公民基金會。資料來源：營建署
空間計畫體制與內容的變革
然而，即便國土計畫法通過了，實務上距相關子法與全國國土計畫、縣（市）國土計畫全面公告實施、完成國土功能分區圖，仍需六至七年的期程，屆時區域計畫法才會自動落日。在此之前，當初以區域計畫法為法源，卻揉合了國土計畫法草案的精神與架構的「全國區域計畫」仍會是指導我國國土使用的最上位空間綜合計畫，而且可預見也會是未來全國國土計畫的基本雛型。
「全國區域計畫」在體制上最大的變革就是整併了此前由中央擬定的台灣北、中、南、東等四部單一層級的區域計畫，並且調整為「全國區域計畫」及「直轄市、縣（市）區域計畫」兩個計畫層級。上位的「全國區域計畫」主要內容為土地利用基本原則，而「直轄市、縣（市）區域計畫」則應依據全國區域計畫的指導，進行實質土地規劃。
在內容上，在歷經了莫拉克風災等重大災難後，這部計畫首先是為具體因應全球氣候變遷、保全糧食自給率而進行的土地使用管制策略調整。這除了要指認「環境敏感地區」，依災害、生態、資源及景觀之不同性質，與敏感程度分訂土地使用管制原則；還要依據全國糧食安全需求，訂定農地需求總量及檢機制。此外，當其他各部會所主管的產業、運輸、公共設施、觀光遊憩及環境保護的部門計劃涉及土地使用或空間區位時，也必須被拉進「全國區域計畫」這個平台，提出其發展策略作為區域性部門計畫被審議，例如近期輿論沸沸揚揚的輔導未登記工廠合法化政策就是重點之一。
一葉知秋的農地悲歌
聽起來很是理想的計畫方向，又從去年初積極起跑檢討修正案召開公聽會，並由區域計畫委員會組成專案小組，分別對不同的計畫範疇開始進行歷時一年半的審議。其中，環境敏感區小組的區委們為保留台灣珍貴的農地資源，一致同意了地球公民和農陣將農一改列一級環境敏感區的提案；更要求區委會大會應針對農二及農四列入二級敏感區進行討論。台灣的農地似乎就要被較好地守護了？
然而時序才入秋，9月4日先是「農業用地農舍興建辦法」修正案在內政部不願與農委會會銜公告原草案的情況下，不再要求買方的農民身分而以閹割版的形式公告，後來竟還被18名立委以於法無據的「備查改審查」手段凍結；9月7日經濟部則公告了「特定地區整體/個別變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點」，為包括位於特定農業區上的部分農地違規工廠就地合法化開了大門；到了10月區委會的第364次大會，農委會居然不但反對把農二、農四列為環境敏感區，甚至想推翻之前小組會議所有委員一致同意通過的，將農一調整為一級環境敏感區的決議！
全台灣農地資源分類分級成果。圖片來源：地球公民基金會。資料來源：營建署
我們的農地有多匱乏？
依據農委會自身也一再引用，2011年委託的研究計畫「估算我國潛在糧食自給率及最低糧食需求之研究」之模擬結果，評估在國外農產品輸入受阻時，假設每人每日基本熱量(2,000大卡)需求下，農地以熱量效率最大化之利用，農地面積需求為74 ~ 81萬公頃。然而，在盤點台灣目前農地現況時，農委會卻罔顧同年度主計處內政統計年報平地非都農牧用地實質面積只剩44.6萬公頃的現實，硬將都市計畫農業區與總面積25萬公頃的山坡地農牧用地也灌水計入了要用來做主要糧食作物生產的預備用地，宣稱「農一、農二、農四加總已達79萬公頃」。試問，縱使不追究都市農業區被轉用的比例，山坡地農牧用地的與平地的生產效能會是一樣的嗎？更不用說台灣脆弱的地質在現今極端氣候帶來的延時強降雨下，到底還有多少比例能是宜農地而不會造成山坡地土砂災害？
此外，中研院2012年「農業政策與科技研究建議書」還指出，近年來台灣的可耕地即便地目未變，仍以每年4千公頃的面積在減少，10年內光被用於興建住宅與農舍的就有1萬7千公頃，相當於15個台北市信義區。而全台農地除普遍穿孔、破碎，上頭更佇立了6~8萬間日夜汙染我們農地與地下水的違章工廠，行政院跟經濟部卻除了讓其中屬低汙染事業者就地合法，再無其他對策。
暴露的危機，卻也是轉機
然而這一切過去隱身於各部會權責範圍的問題與價值衝突，正是因為全國區域計畫這個平台的存在，才開始清楚地被凸顯；也是有逐漸向公民開放的區委會，也才有了我們能夠去捍衛農地、影響違章工廠輔導政策的戰場。
台中大里區夏田里農地污染。圖片來源：柯金源
空間綜合計畫的邏輯，就是基於地質、區位、人口、產業等土地的主觀與客觀現狀、條件，去規劃合理的使用分區，以及相應的土地使用管制。這涉及了兩個層面：現況的確認、以及未來發展的願景與想像。這兩個課題雖然需要專業的調查研究，但也同時都需要公眾的參與。我們必須要認識到，參與管道的存在只是實踐公民參與的必要條件而非充要條件。
如何促成共識的達成、爭議的解決，增強決策正當性、提升民眾公共事務的認知與社會的信任，需要的都不只政府，更要公民的自我培力，才能落實。尤其在國土計畫法背負著各界深切期待而通過的現在，民間更應以積極的參與，去敦促我國上位空間計畫確實發揮策略發展與協調各部門計劃的平台功能，為將來國土計畫法的落實墊下紮實基礎。請大家一起來了解全國區域計畫與將來的國土計畫，將體制改變的危機和利基傳遞出去。
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