當農舍上了山
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作者：呂翊齊（地球公民基金會研究員）
走進竹苗，賣地的廣告遍佈鄉間。攝影：蔡中岳。圖片來源：地球公民基金會
2012年8月2日凌晨，中颱蘇拉從花蓮登陸，為宜花與竹苗地區帶來驚人豪雨，造成各地淹水，蘇花公路坍崩中斷十天。在眾多災情之中，有一則新聞因無人傷亡而被龐大訊息隱沒，如今看來卻格外諷刺：苗栗南庄的「如苑山莊」發生崩山，15棟私人小木屋遭到土石摧毀，所幸當時為非假日屋主不在，否則依當時的情況絕對來不及逃。
當地人都戲稱這裡為「國會山莊」，因為都是台北有錢人想渡假時才來。2公頃的山坡地分蓋15棟小木屋，如今9棟全毀，6棟半毀。在極端氣候影響下，山崩與土石流在台灣並不是新聞，但這起事件背後透露的訊息卻是讓人相當擔憂，因為這裡的別墅名義上都是農舍，而這樣的假農舍真別墅在竹苗地區滿山都是。
我們都知道農舍濫建對優良農田的傷害，也清楚一切的根源是15年前錯誤的農業發展條例開了後門，開放農地自由買賣並降低興建農舍的門檻。然而當農舍上了山呢？無論合法或非法，越來越多的房子隨著農舍的名義化為小木屋、民宿、渡假旅館蔓延到山坡地，真正造成的危險是甚麼？先來解析在竹苗一帶最常見的手法。
圖解山坡地農舍建案手法。圖片來源：地球公民基金會
分割山坡地 實質建案規避環評
或許有人以為平地才有農地，事實上台灣目前有30萬公頃的私有農地位在山坡地，現況可能種植經濟作物或造林。在山區產業發展日益困難的情況下，狀態荒廢甚至演替回次生林者不在少數，其中又以竹苗與南投居多。在農舍興建辦法鬆綁之後，建商鎖定都市人嚮往山居的心態在山上獵地，取得所有權、分割地號，以最低每筆750坪的面積開始興建農舍和販售土地。於是，標榜著「豪華小木屋」的建案在北埔、竹東、南庄、三義等交通便利的山區瘋狂的竄了出來。
我們曾實地走訪一處位在北埔的建案，5公頃的土地被切成22筆地號，不管道路、邊坡水保還是行政手續，建商一條鞭完成。一筆土地平均450萬，買主可以選擇自蓋，也可行加錢讓建商來蓋，業者還在入口處蓋了個樣品屋讓買主參考。本質上，這全然就是一個山坡地社區的建案。
依據環評法，像這樣位於山坡地的社區1公頃以上必須環評，同時區域計畫法也規定必須將農地變更為建築用地才有效開發。然而環保署認為「賣地」並非為「住宅區開發」，不必適用環評法，加上「農舍」就是變相的建築許可，因此既不用環評，也不必土地變更。換句話說，政府竟沒有任何權利介入這種扭曲的開發。
農舍上山 風險上山
姑且不論環保署見解是否失當，先來想想為何環評要如此規定？道理很簡單，因為不是每個山上都適合住人。包括地質、水保、公共設施、生態等條件都必須事先評估，尤其是地質狀況，位於順向坡的社區崩塌案例如林肯大郡，以及每年颱風後各地頻傳的土石流災害，早已清楚警示山坡地住宅並不安全。地質風險大多數並非工程或水保設施可以解決，最重要的原則是「人不要靠近危險」。環評的存在就是必須確保開發案能避開上述的區位，將風險降到最低，但你認為建商在獵地時會考慮這些嗎？
更大的問題是，像這樣的「賣地」建案若出了事，即使人是建商帶上去的，彼此間在法律上卻沒有甚麼權利義務可言。有利無責，買賣農地、興建農舍又不違法，這完全開了一個山坡地風險的黑洞。「如苑山莊」是因為無人傷亡才不被社會重視，如果颱風是禮拜天才來呢？我們總不能永遠跟老天爺對賭吧！當農舍上了山，牽涉的已不再是農地本身的破壞，而是到了國土保安與人民生命財產層次的問題。
在限制農舍買賣資格之後
前陣子在宜蘭農民團體與地方政府的帶動之下，農委會終於預告修正「農舍興建辦法」，限制農舍買賣必須符合農民資格，但面對強大的農會與仲介勢力反撲，攻防仍在未定之天。如果細數這次跳出來阻撓修法的地方民代，可以發現都是苗栗、山坡地農舍蔓佈的地區，可見山坡地農舍背後的利益結構已然成型。
然而即使成功的抵禦住這些壓力通過修法，就能夠解決山坡地農舍風險的問題嗎？我的判斷是恐怕很難。率先通過修法的宜蘭地區，據說已經有建商發展出因應措施，從農保資格到農業經營計畫又是一條鞭的包辦。最根本的問題是，縱使不鑽漏洞的「合法農民」，申請務農自用或是發展休閒觀光蓋民宿，現今的體制中仍然完全沒有任何一道程序能確保農舍興建區位的安全性，無論是土石流潛勢溪流還是地質敏感區，不僅缺少限制開發的牙齒，開發者甚至連查詢義務都沒有。
目前的修法只是遏止浮濫農舍的第一步，再次強調，山坡地觸動國土保安的神經，與平地的性質完全不同。鄭重呼籲有關單位，要徹底解決山坡地風險的黑洞，除了「資格審查」之外，還必須加上「區位審查」才是正本清源之道。
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