【COP21×政治】巴黎最後的Tango：重覆播放的旋律與緩不濟急的協議
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作者：譚偉恩（中興大學國際政治研究所助理教授）、郭映庭（中興大學國際政治研究所碩士研究生）
自2009年在哥本哈根會議（Copenhagen Conference）的氣候談判破局後，全球暖化治理的態勢便走向僵局難解和以拖待變，而碳排大國（top emitters of carbon dioxide）的談判立場與政策選擇又往往背離《聯合國氣候變遷框架公約》（the United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）架構下的治理模式，致使接替《京都議定書》（the Kyoto Protocol，KP）的新治理機制持續延宕未能產出，年覆一年。
即將於2015年11月30日在巴黎（Paris）召開的第21屆締約方大會（Conference of the Parties，COP）能否擺脫失敗的談判前例，在195國家和1個區域經濟整合體間形成共識，制訂出具體且能被執行的「後京都建制」（the Post-Kyoto regime）呢？
2009年的哥本哈根會議（COP15），最後以失敗收場。圖片來源：UNclimatechange（CC BY-NC 2.0）。
考察目前國際社會設法治理氣候變遷問題之三個關鍵變數—體系結構、國內政治、脆弱度，本文發現對於氣候變遷的治理普遍存在著一種迷思，認為只要設法讓國家有政治意願（political will）和在科學基礎上擬定減碳目標，就能夠抑制和治理暖化。此種迷思極可能導致COP21重蹈哥本哈根會議失敗的覆轍，重演2009年之悲劇。
事實上，年底的巴黎氣候談判宛如一場人聲鼎沸且聲勢浩大的Tango舞會，過程中多數國家在既有的UNFCCC治理旋律中陷入迷惘，不僅亂了舞步又失了方向，待兩週會期匆匆結束，留下的只是一份緩不濟急之協議。
多次談判無共識 COP21肩負重任
從1995年第一次《聯合國氣候變遷框架公約》（the United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）的締約方會議（Conference of the Parties，COP）在柏林（Berlin）召開以來，幾乎每年的11月底到12月初都會進行一場全球性的氣候談判會議。與會各國藉由這樣的平台交換意見，形成共識，最後設定因應暖化和削減碳排的各種相關規範，作為全球治理氣候變遷的建制（regimes）。
迄目前為止，COP已召開20次，其中有幾次的談判結果非常關鍵，深深影響目前UNFCCC架構下的治理模式和未來發展，它們分別是：第三次會議所通過之《京都議定書》（the Kyoto Protocol，KP）；第11次會議訂定的「蒙特婁行動計畫」（the Montreal Action Plan）; 第18次多哈（Doha）會議最終決定延長KP的效力到2020年； 還有第15次在哥本哈根（Copenhagen）舉行的會議。其中哥本哈根會議（也就是COP15）的情況比較特別和複雜，以下說明之。
COP15原本預計要通過第二承諾期（即所謂的「後京都建制」）的具體減量目標與履行方式， 但最後的談判共識—《哥本哈根協商》（Copenhagen Accord）—被許多文獻評價為「沒有共識的協商」（deal but no deal）。
由於《哥本哈根協商》的主軸精神是國內承諾（domestic commitments）而不是國際承諾，所以各國得依自身實際情況做出碳排減量的聲明，決定要以法律形式的規範還是政策形式的計畫為之。這種「國內承諾」模式與國際環境法上具有拘束效力且內容詳盡的KP相比，只能說是一紙具有政治性質的共識聲明，頂多被定位成軟法（soft law）。
COP21艱鉅目標之一：減碳抗暖化2°C
2015（今）年11月底馬上要召開的巴黎會議（Paris Conference；也就是COP21）也有一個和上述COP15相似的目標，即試圖達成一個具有法律拘束力且適用於全球的「後京都建制」，作為接替KP失效後的抗暖機制， 藉此讓全球暖化獲得抑制，特別是設法讓地球均溫不至在2050年以前攀升突破攝氏2度。
坦白說，這項目標非常難以達成，因為根據政府間氣候變遷專家小組（the Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）在2014年公佈的報告，人類長期大量使用化石燃料（fossil fuel）與開墾土地所排放的人為溫室氣體，自1880年以來已使全球均溫增加了攝氏0.85度。因此，若不立即且大幅削減各種人為溫室氣體，不僅攝氏2度的門檻會被逾越，全球降雨模式陷入混亂的機率、洪災事件發生的頻率、熱浪致命的風險都會越來越高。
COP21艱鉅目標之二：籌措減碳資金
除了有關減碳的議題外，COP21另有一個目標，就是設法確定綠色氣候基金（Green Climate Fund, GCF）的來源（多少由公部門支應；多少由私人企業提供）；這是一筆由已開發國家（developed countries）提供給發展中國家（developing countries）因應氣候變遷的財務性援助，根據COP16的決議，每年金額為1000億美元。
然而，根據國際能源署（International Energy Agency，IEA）的研究，要使地球均溫的升幅度被控制在攝氏2度內，每年要花費的金額遠遠高於1000億美金， 並且隨著時間的遞移，金額會成倍增加，絕對超過各國公部門能承載之範圍，而私人企業未必有意願對GCF進行投資，或是僅願意投資在特定的國家，而不是脆弱性（vulnerability）最高的島嶼國家。
從上述說明不難發現，COP21想要完成的兩個主要目標都是「艱鉅任務」，是多年全球氣候談判中始終無法形成定見和具體方案之議題。196個締約方如果要在這兩個主要目標上形成共識並將之予以落實，除非克服過去談判中那些反覆導致失敗的原因，否則年底COP21預期的目標不可能達成，談判成功的可能性自然也就微乎其微。然而，哪些因素阻礙國際社會設法治理暖化問題的努力呢？
左右COP21成敗的三項因素
在全球性的氣候談判中每個與會國家的立場和政策選擇都至少會受到三項因素——體系結構、國內政治、脆弱性——的制約。以下逐一詳細說明這些變數之具體內涵。
體系結構指的是，一個國家在「國際環境政治」這個場域裡的相對位置。 由於目前全球暖化治理的重點聚焦在減碳，所以碳排量大的國家（即碳排大國）具有關鍵性的影響，它們是否支持UNFCCC架構下的治理規範，或是有無在國內法上採取實質有助減碳之具體措施，都會左右COP21的成敗和國際社會在暖化治理的走向。 碳排大國因此相較於碳排小國，在體系結構中具有更多的議價權力（bargaining power）。
國內政治的指涉範圍稍微複雜，主要是和國家本身經濟發展的水平還有能源使用的情況有關。通常經濟發展較佳的已開發國家擁有的科技也較先進，因此客觀上有能力進行調適和因應氣候變遷，尤其是在能源使用這個面向；但主觀上則未必有意願如此為之（美國便是一例），因為執政者或是產業經營者會將政治風險與經濟成本列入決策考量，導致已開發國家最後在暖化治理的表現具有若干不確定性。 相較之下，經濟處於成長階段的發展中國家多半使用碳排量非常大的傳統能源（例如：中國、印度等），這使得它們的碳排總量明顯高出已開發國家許多，且短期內受限於國內產業結構和追求經濟持續成長的目標，暖化的治理作為不容易修正或升級為較友善於環境的模式。
脆弱性則是與一國承受氣候變遷各種衝擊之耐受力和反應力有關； 同樣都是碳排大國，美國承受極端氣候衝擊的能力顯然優於印度或中國。同理，皆為碳排小國的巴拉圭和波茲瓦納，前者的脆弱性顯然較後者為佳。換句話說，脆弱性與體系結構的關聯性較低，卻與國家本身的地理環境，還有防減災能力密切相關。此外，不是碳排量大的國家就一定會面對較嚴重的氣候變遷衝擊（例如：旱災、水災），也並非碳排減量稀少的國家就得以免於氣候變遷的侵襲或受到較小的衝擊。
預測各國立場：以美、中、歐盟為例
從上面三個變數可以大概推測出一個國家在氣候談判中可能採取的立場（支持或不支持一個具有拘束力的「後京都建制」），還有該國實際上會施行何種類型的暖化治理政策（減排型、投資型或索求型）。
以美國為例，它是體系結構中的碳排大國，國內政治偏向耗能產業且主觀上缺乏積極減碳的意願。然而，由於面對各種極端氣候的脆弱性並不高，因此美國在歷屆COP的立場偏向不支持有拘束性的治理模式， 而具體政策作為上偏好投資型。
相較之下，中國雖然也是體系結構中的碳排大國且國內能源使用情況更為耗能，但因經濟發展水平不及美國，故而不只是主觀意願欠缺，連客觀能力也不足，導致具體政策是傾向索求型。不過也因為如此，讓中國與美國在暖化議題上有了可以合作的空間；回顧2014年到2015年兩國間形成的氣候合作模式，可以清楚看到美國投資中國，而中國從美方取得資金和技術。
至於EU（視28個會員國為一整體），雖然碳排量很高，但與美國相比則整體能源使用情況偏向再生能源或碳排量較少的能源，因此雖然面對氣候變遷的脆弱度也不高，但有較高的意願支持有拘束力的暖化治理，並以身作則積極地不斷進行實質減碳。
消除歧見 暖化仍有可能獲控制
綜觀以上幾個簡略的例子，不難發現有關氣候變遷的全球治理是一個受「國內層次」影響較「國際層次」影響為「大」的議題領域。
進一步說，即使身分上都是體系中的碳排大國，彼此間立場未必一致。惟若國內政治的因素相似，尤其是能源使用的情況相近，就算發展水平有別，仍然可能在政策上有合作空間。至於合作空間的多寡，則相當程度上會受到脆弱度的影響，過去中美在氣候談判上是相互指責，彼此怪罪，但隨著兩國境內極端氣候（extreme weather）造成的實體損失漸增， 雙方已經可以形成合作並從中互取所需。
事實上，只要像中美一類的碳排大國能夠將彼此間的歧見消除，或抑制碳排的成本沒有逾越這些國家在減碳過程中可獲取之利益時，即便COP21談判破局或是《巴黎協議》內容空泛緩不濟急，全球暖化的問題還是可望得到控制。
下文將援2014年以來美印中三大碳排國家的氣候合作為例，說明以廣納全球南北國家（不分經濟發展程度和碳排多寡）為基調的UNFCCC架構模式只能極為有限地處理氣候變遷；相較之下，目前幾個碳排大國漸漸形成的裂解合作模式（fragmentation mode）反而是較佳與務實的暖化治理選擇。
巴黎會議（COP21）為何不會成功？
近幾年在UNFCCC架構下召開的COP均存在著一個問題，即談判的焦點和內容往往與會員國的國家利益難以調和，這導致全球氣候變遷治理的努力流於空轉，相關會議文件中的政策淪為口號，得不到多數國家的踐行。
顯然地，以廣納各國為基調的合作模式是宣誓性大於可操作性；在此模式下的COP21和由此產出的任何共識頂多只能極為有限地處理暖化問題。相較之下，有一種「量小質精」的裂解合作模式正在形成，聚焦在如何讓碳排大國有意願力行減碳，並且以這些國家的自身利益作為管理碳排的制度基礎。此種新型態的氣候合作讓調適（adaptation）與緩解（mitigation）全球暖化的目標重新看見曙光。
一、雙邊模式興起，UN架構勢微
全球碳排量最多的前三大國依序是：中、美、印；它們是主導COP21談判成敗的關鍵行為者，如果COP21最後無法在《巴黎協議》（Paris Agreement）的內容中對此三個氣候大國進行約束，實質上便等同失敗，重蹈《哥本哈根協議》的覆轍。不過，目前這三個碳排大國的實踐十分值得研析與觀察，它們已分別在去年和今年兩兩形成符合彼此利益的氣候合作，以下簡要做一說明。
首先，美中在2014年11月12日共同發表抑制碳排的《氣候變遷共同聲明》（Joint Announcement on Climate Change）。 內容中明確承諾中美兩國要在2030年停止碳排量的增加。中國方面，將2030年設定為國家碳排的最高點，之後不再增加碳排。同時，2030年化石燃料的使用佔全中國能源比重將由90%降至80%。美國方面，則承諾其2025年的碳排量將較以2005年為基準的碳排量下降26%到28%。
這項跳脫UNFCCC多邊架構的氣候治理共同聲明意義重大，因為中美兩國目前的排碳量合計約佔全球總排量的45%，雙方減碳協議的形成對於全球暖化的治理發揮相當程度的正面推力。然而，令人好奇的是，美中是基於什麼原因或考量形成這樣的合作？
一魚兩吃 中、美氣候雙邊聲明的內幕
美國的國內政治一直是該國能否踐行全球性環境治理協議的重要變數， 選擇在2014年COP20召開以前和中國達成合作共識，其實有極深的國家利益考量。在只需與中國談判或必須同時與其它國家共同談判的差異下，利用雙邊性的共同聲明來促成雙方關於減碳的共識，對美中都是利大於弊。
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| 圖片來源：PROU.S. Embassy The Hague（CC BY-ND 2.0） |
從美方的角度來看，共同聲明是總統外交職權下的行政協定，不需交由國會批准，也不用承擔國際法上的義務，彈性度高且國內政治的衝擊性小，是進可攻退可守的上選。中國方面，民間對於長期使用化石燃料造成的空氣污染越來越難忍受，北京當局已經無法再坐視不管。 然而，一旦北京當局決定在中國展開能源使用的調整政策，必然衝擊該國目前的經濟發展速率，產業界有可能會出現大規模反彈，衝擊習李新政的合法性（legitimacy）。
《氣候變遷共同明聲》一方面引進美方的國際壓力來幫助北京當局於國內層次推動能源轉型的改革，一方面透過聲明中的具體內容向美國爭取核能相關技術的移轉或合作計畫，是個一魚兩吃的策略操作。此外，雙邊聲明的國際法拘束力相對低，倘若中國無法在2030年落實目前聲明內容中的目標，也不會使自己面臨制裁或被指責之窘境。
基於已上的盤算，並求進一步強化兩國在氣候議題的合作與協調，美中於2015年9月習近平出訪美國時，再度發表了《關於氣候變遷之共同元首聲明》（U.S.-China Joint Presidential Statement on Climate Change）。 其中第三點特別指出，《巴黎協議》要反映「共同但有區別之責任」及「國家個別的能力」，使得協議最終內容的相關部分皆能彰顯不同國家在狀況上所遭逢之差異性。第四點更明確使用「應」（should），呈現發達中國家在《巴黎協議》中能夠享有的彈性。而在第十三點雙邊合作部分，明文表示美中要在雙邊模式下（而不是UNFCCC架構下）的氣候變遷工作小組（the U.S.-China Climate Change Working Group，CCWG）繼續強化和深化目前的合作關係。
與美氣候合作 印度莫迪政府的精打細算
繼美中合作後，印度與美國在2015年1月25日針對氣候與清潔能源議題形成合作共識； 雙方同意：（1）設法共同促成年底COP21產出抑制暖化的新協議；（2）強化目前兩國「促進清潔能源夥伴關係」（Partnership to Advance Clean Energy，PACE）的研究能量：以清潔能源和發展中心（the US-India Joint Clean Energy Research and Development Center）為基礎，將資金投入太陽能、能源效率和生質能，並聚焦智慧性的供電系統和電力儲存能力的提升；（3）強化清潔能源的資金：召開與清潔能源有關的論壇或磋商會議，以消除能源投資的障礙，鼓勵國家或民間挹注資金。此外，美國商務部（the Department of Commerce）和進出口銀行（the Export-Import Bank）將提出有助於印度發展清潔能源的各種方案，當中包括與印度再生能源發展署簽署一份10億美金的合作諒解備忘錄；（4） 美國將設法協助印度發展高效率及有助於冷却（cooling）氣候的市場機制，讓印度治理暖化的能力與成效在市場上展現。
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| 2015年1月，歐巴馬訪印。（來源：Office of Prime Minister Modi） |
從上述的合作內容來看，印度並沒有提出具體明確的國家碳排目標；此外，雙方領袖達成的共識過於抽象且內容偏重在能源產業的投資，因此不但拘束力薄弱，連是否真正有利於暖化現象的抑制也令人存疑。純粹以客觀條件來說，印度是相當有發展太陽能和風力發電潛力之國家，但再生能源的成功開發需要技術與資金配合，才可能讓印度同時達到減碳與維持經濟的雙重目標。
慮及此點，與美國的氣候合作是穆迪（Narendra Modi）政府策略上精算後的理性選擇，為得是吸收美方技術（例如：發展不需連接至輸配電路（off-grid）之自給自足的太陽能供電系統）。美國方面，當然不可能無故提供協助給印度，事實上早在2013年6月總統Obama宣佈的氣候行動計畫（Climate Action Plan）中，發展清潔能源就被設定為美國主要的國際合作事項，2015年與印度協議要進行的再生能源和減少空污等合作方案不過是落實美國氣候行動計畫的具體作為之一。
特別值得留意的是，印度在今年10月1日向UN提交了自己的氣候變遷因應方案， 表示願在2030年以前將它電力來源的40%調整為再生能源或其它低碳排能源。此外，聲明將以2005年為基期，降低它的碳排密度（emissions intensity；即每單位國內生產毛額中二氧化碳排放之比例）33-35%。儘管如此，本文認為受限於客觀上的科技能力，印度必須付出極高昂的經濟代價才有可能達成減排承諾，這使得它必須要在談判立場上與美國更加靠攏，並同時深化與美國現階段的氣候合作。另一方面，傳統耗能的火力發電廠約佔印度現行電力來源的60%，就算主觀上有意願推動再生能源，印度短期內還是必須仰賴燃煤發電來穩定經濟成長所需之能源。
最後，也是最近的一個裂解合作實踐是中印兩國在2015年5月15日公佈的《氣候變遷共同聲明》（Joint Statement on Climate Change between India and China），針對氣候治理之初步合作達成下列共識： （1） 清楚表明共同聲明的實質合作基礎是中印過去所簽署的兩個雙邊文件，而不是FCCC或KP等多邊性的國際條約；（2） 確認《巴黎協議》應（shall）是完全與FCCC的原則、規定內容和架構相符，特別是不能牴觸「共同但有區別的責任」原則，以反映出發展中和已開發國家不同的歷史責任、發展階段和國家環境（circumstances）；（3） 呼籲已開發國家提升它們2020年的碳排減量目標，並踐行它們對發展中國家的援助承諾，即從2020年開始每年提供1000億美元的資金；（4） 第九點的內容完全以中印國家利益為核心，言明在潔能技術、節能措施、能源效率、再生能源和永續運輸上進行合作。
總的來說，中印《氣候變遷共同聲明》的兩個主軸分別是：（1）以口惠而不實的宣誓政策表達兩國願意配合目前FCCC與KP架構下的安排，但能否成功在COP21達成共識，其它國家（特別是已開發國家）有更多的責任；（2）將過去半年內美中印個別形成的雙邊氣候合作進一步建構地更為紮實，尤其是美國期待的能源效率（而不是減碳措施）要實質融入中印的合作夥伴關係，呼應美中、美印氣候合作文件中的投資再生能源計畫（或類似的項目）。
二、反覆空談，共識消散
自從KP在2005年2月生效以後，每年在UNFCCC架構下召開的COP均存在著一個問題，即談判的焦點和內容與多數會員國（特別是碳排大國）的國家利益難以調和，這導致全球氣候變遷治理的努力流於空轉，每年年底的COP 陷入反覆空談。事實證明，以「會員普及」和「多邊主義」架構出來的氣候變遷治理並不是一個有效抑制溫室氣體排放的機制，不但無法抑制全球均溫的升高，而且大氣中二氧化碳的濃度漸漸突破了400 ppm（百萬分之400或0.04%）。
更糟的是，若干碳排大國，像是澳大利亞、加拿大、日本已開始在具體行動上背離UNFCCC架構下的合作模式。例如：坎培拉（Canberra）中止了碳稅政策，全國電力產業的碳排量已明顯增加。多倫多（Toronto）直接表示放棄先前減排溫室氣體的承諾，不再依循KP的規範。而東京（Tokyo）在福島核災的壓力之下，增加了傳統能源的消費（例如：燃煤）以滿足國內產業和民間的電力需求。
在上述情況下，維繫月底COP21成功的支柱可謂崩解，因為碳排大國不是獨自背離現行UNFCCC架構下的合作模式，就是早已和立場相近的其它國家形成雙邊共識。進一步言，美國只需與中印合作，就可以實質上影響全球暖化治理的成效，不必受到FCCC與KP的法律上束縛，或免於眾多發展中國家對它提出財務援助的索求。此外，與中印的合作聲明可以成為美國在COP21相當有利的擋箭牌；勿寧，如果發展中國家在巴黎會議談判桌上要求美國承擔具體責任時，美國便會要求它們（特別是像南非或巴西一類的國家）比照中印做出實質性的承諾，甚至必須與美方共同發表聲明。倘若是指責美國未認真削減碳排或提供援助，美國便援引中印合作聲明中自己具體協助發展中國家的事項來進行辯護。
綜上所陳，即將於巴黎召開的COP21是不可能在傳統普世多邊的舊模式中產出任何具有實質效益的抗暖協議，因為治理暖化是一個非常複雜的問題，面對此種難度大且不確定性高的跨國事件，國際合作的模式若依循舊例便會陷入僵局。相反地，重視國內政治勝於國際政治，設計一套彈性且務實的減碳政策會是較為務實可行的方法。美中印三方目前兩兩成對的雙邊裂解合作模式掌握了這個方向，將會是一個運作較傳統UNFCCC多邊模式順暢的治理示範。
結論：減碳政策宜彈性、務實
自1919年英國威爾斯大學（University of Wales）設立國際關係學系以來，衝突與合作（conflict and cooperation）就一直是這個學門的重點研究領域。 在有關「國際合作」的諸多研究中，無論是早期的理想主義（Idealism）或是二戰後興起的新自由制度主義（Neoliberal Institutionalism），均主張透過多邊性質的國際法律規範和國際建制來促成主權國家間穩固的合作關係，以實踐彼此共同利益。
不可否認，多邊主義架構下的國際合作為過去或是現在的世界秩序做出一定的貢獻，但規範或建制的存在不代表參與其中的主權國家會必然遵守和踐行； 相反地，規範或建制中設定之義務可以在國家沒有批准條約或是沒有加入國際組織的情況下依舊得到實踐。 本文研究的主題——氣候變遷和暖化的治理，就存在這樣的現象。
UNFCCC架構下，以廣納南北國家為基調的多邊合作模式無法保證主權國家的遵約（compliance），反而致使接替KP的新治理機制持不斷被延宕。相較之下，美中印兩兩成形的裂解式合作漸漸發揮影響。
雖然參與裂解式合作模式的國家數目有限且規範或建制的內容設計寬鬆，但它聚焦在碳排大國國家利益的滿足，並且以這些國家自身的意願和能力作為抑制二氧化碳排放策略的核心思考。這是一種以碳排大國為基礎的特定雙邊或有限多邊合作模式， 不但可以提供向來抵制減碳工作的發展中國家相對具體的減碳誘因，而且能促進發展中國家與已開發國家在調適與緩解氣候變遷上的務實合作。
特別值得一提的是，美中、美印、中印透過科技創新、核能技術移轉及綠色貿易等概念或主張，串起了彼此國家利益的更多交集，讓一紙治理暖化議題的聲明文件具有極高的市場可操作性，而非如同每年COP制訂的各種氣候協議或文件，只是一紙緩不濟急的法律文書。展望即將召開的COP21，本文很難樂觀以待。
鑑於2009年哥本哈根會議的失敗教訓，治理氣候變遷應該聚焦在主權國家如何有效抑制自己的碳排量，而非嘗試去談判出一個全球性的碳排上限和減量時間表。與其年覆一年讓所有締約方投入心力與資源去磋商難以被遵行的全球總量排放機制，不如用同樣的時間和精力去針對締約方在國際體系中的碳排情況、國內經濟的發展水平和能源使用狀態，還有面對氣候變遷的脆弱程度，設計一套彈性且務實的減碳政策，會更能裨益全球暖化的治理。
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