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謝和霖／搶救一生必遊一次的高美濕地
文：謝和霖（看守台灣協會秘書長）
一流的美景 最低級的管理
2016年日本旅行社H.I.S透過社群網站調查日本人海外旅遊最想去的景點，台中的高美濕地勇奪第一，擊敗許多被讚譽為一生必遊一次的世界級景點。1不可諱言的，奪冠原因之一是高美濕地佔了地利之便，是離日本較近的海外美景，日人到訪容易；但若不是高美濕地的生態、景觀極具吸引力，豈能得此盛名？？
高美濕地之美，尤其在夕陽西下時，沿著以高架方式鋪設在濕地上的木棧道進入高美濕地，遠望是波光粼粼的海面映照著雲彩繽紛的天空，色彩變幻萬千；近看是綠油油的雲林莞草隨風擺動，還有不甘寂寞的招潮蟹與樸拙可愛的彈塗魚，頻頻出沒在泥質與砂質兼具的灘地上；而在眾聲喧嘩中被驚動而越來越少現身的海鳥，偶爾駐足或劃過天際。生命昂揚奔放，在這美不盛收的天然畫布上。
但一流的美景，卻有著最低級的管理。這是上天賜給台灣的珠寶，每年有300萬人次造訪，理應獲得中央與地方政府以及在地社區的珍視，但實情卻非如此。儘管核心景觀（也就是位於海堤外的高美濕地），已被農委會劃設為野生動物保護區，受到一定程度保護，但是必須與核心景觀協調、一起整體規劃保護的鄰近地區（也就是海堤內側的眾多私有農地與國有土地），土地卻受到濫用，不但破壞了生態完整性，也戕害了整體景觀的價值。
首先，數年前，在木棧道的入口處，有塊私有農地，面積約0.6公頃，因為覬覦遊客停車需求而違法開闢為停車場，市府不予取締也罷，近年還派交通警察協助導引車輛進入該停車場；附近農地地主見到開停車場這麼好賺，政府又不會執法取締，於是有樣學樣，也開始把農地填起來要開停車場。
近來，台中市府開始因應暑假旺季遊客暴增，於這段時間的例假日與國定假日進行交通管制，禁止車輛進入管制範圍，並提供從公有停車場到木棧道入口處的免費接駁；2這看來好像是英明作為，但仔細一看，管制範圍卻不及這塊有地利之便、最接近木棧道的違法停車場，等於只是把違法停車場吃不下的停車需求，導引到約2公里外的公有停車場地。
此外，從木棧道入口處往南沿著海堤走的美堤街，道路旁凌亂的商店與攤販，也是為了爭搶觀光利益聚集而來。從一方面看，這些人只圖私利，而不顧及景觀與生態等公共價值的減損；但從另一面看，如果乖乖守法、好好種田的人只能苦守寒窯，沒有任何機制讓他們合理合法分享觀光帶來的利益，無怪乎會有人禁不起不當利得的誘惑了。
再者，為何會有這麼多停車需求，誘使違法停車場一直冒出？因為大眾交通實在不方便。儘管台中市府交通局宣稱，假日有來回116班的公車（相當於單程58班），可讓遊客往返高美濕地與清水火車站、台中高鐵、台中火車站之間，但如果仔細算一下，以每輛公車最多載客50人計，這單程58班的公車，只能服務2,900名遊客，遠遠不足以應付每日平均近萬名且集中於傍晚時來訪的遊客（旺季時每日遊客人數應該遠高於平均值）；更扯的是，遊客若於暑期非六日的日子到此一遊，被夕陽美景吸引而流連忘返，錯過7點20分的309末班車，就沒有其它公車可搭，此時只好搭乘坐地起價的計程車離開。這樣的旅遊經驗，鐵定讓某些遠道而來的遊客，從「一生必遊一次」的期待，變成「一生只來一次，不會再來第二次」的失望了。
搶救高美濕地 依法執法 別無他法
因此，要制止高美濕地鄰近地區的土地濫用，還有抑制洶湧而來的車潮，對策是相當明顯的。首先，就是要依《都市計畫法》取締這些非法停車場以及違法填地行為，不執法等於無法，法律是為了維護公共利益，難道只是擺著好看的？但據了解，台中市府在接獲某違法填地案的檢舉後，農業局雖認定違反農地農用原則，並移請都發局開罰，但都發局卻不開罰，明顯怠忽職守。
其次是提供充分的公車，並於旺季時增加班次，同時將交通管制範圍擴大，把北從大甲溪南岸的護岸路，南到清水大排北岸的三順路，東到61號西濱快速公路，西到海堤的這一區塊，依據《空氣污染防制法》第40條的授權，將之劃為空品維護區，進行常態性的交通管制（而非只有旺季的例假日或國定假日），不允許私車進入（但當地居民除外），同時提供遊客從管制區外公有停車場到遊客服務中心以及區內重要景點的免費接駁服務。
再來是土地利用的整體規劃與管制。在這方面，首先應該擴大高美濕地的保護區範圍。一般而言，一保護區內應有三大區塊：核心區、緩衝區與永續利用區。核心區是保護對象的最主要範圍，不容許人為干擾破壞；緩衝區則是位於核心區外圍，以隔離外界人為活動對核心區的影響，一般只容許有限度的科學研究、環境教育與生態旅遊活動；永續利用區則是位於緩衝區外圍，區內容許有限度的人為活動，但這些人為活動的主要目的，是以永續方式，增進保護目的，同時促進在地社區發展。
高美濕地本身雖然已經劃設為野生動物保護區，且名義上有區分核心區、緩衝區與永續利用區，但劃定範圍都在海堤外，陸側完全沒有緩衝區與永續利用區。3我們認為前段建議的空品維護區以及台中港內毗臨高美濕地的防風林，甚至高美五里（包括高美里、高東里、高西里、高南里、高北里）等更大的範圍，應該成為高美濕地的緩衝區及永續利用區，納入保護區範圍。這方面可運用的法律除了劃設野生動物保護區的《野生動物保育法》之外，還有《濕地保育法》、《國家公園法》以及《發展觀光條例》。以高美濕地的條件，當然有資格把它及鄰近地區劃設為國家重要濕地、國家自然公園或者國家風景特定區。
這幾種保護區雖然依據法律和保護對象各有不同，但只是關注頻譜的些許偏移，而非天南地北的差異，且這些保護對象常常是互相關連、無法分割的；因此只要在擬定相關土地管制計畫時，秉持既要照顧自然也要照顧在地社區的原則，與在地居民好好溝通，都可達到兼顧生態、觀光與社區發展的目的。其中一項重要保護策略，是以悠遊卡等方式向遊客收30至50元不等的微薄入園費，並把這筆錢扣除必要行政管理費用後，用來補償保護區內土地利用受到限制的民眾；同時優先聘請在地民眾從事區內交通接駁、餐飲服務、環境整理、生態導覽等工作，讓在地居民可以用保護高美濕地的方式，來維持生計，與生態景觀共生共榮。
反思高美危機 社會轉型契機
高美濕地的危機，突顯出公務人員的怠忽職守，疏於執法。但若追根究底，除了威權體制留下來的官僚醬缸文化外，會發現這是因為長期以來，我們選出的民意代表甚至地方首長在背後為違法者撐腰，挫折了原本想要有所作為的公務人員的銳氣，甚至迫使或誘使他們同流合污。是誰選出這樣的議員？當台灣農地種滿鐵皮違章工廠、豪華民宿，或變成違法的停車場或土資場時，請莫只把苗頭對準政府中的某個機關或某個人，更要反思我們的社會，到底怎麼了？為何缺乏公德與守法的精神？為何只重私利而漠視公共利益？為何無法選賢與能？民眾必須為自己的選票負責，平時更應多關注與參與公共事務，發揮公民的力量，要求民代為公共利益發聲，扭轉向下沉淪的趨勢。
此外，從保護高美濕地的策略上，我們也可看到我國有許多從不同價值出發的國土保育法律，分由不同政府部門負責。可惜是這麼多的法律工具，到頭來卻成為不同機關之間互踢皮球的藉口。有許多牙齒，卻都自拔牙齒，成為沒有牙齒的老虎；典型的三個和尚沒水喝。其實這些國土保育法律，在授權劃設保護區時，所要求的資料、程序與保護方式大同小異，比如說都可依照核心區、緩衝區、永續利用區的概念，管制保護區內土地，都可設置專責管理單位，都可對保護區內受到限制的地主提供補償；因此大可整合成為一部國土保育法，並成立一專責部會（地方也相應成立專責機關），匯集生態保育（包括森林、海洋、濕地、動物、植物）、地質、景觀、文化資產、水土保持、生態觀光、國土規劃、社區營造等各個不同專業的人員來共同負責。研議中的環境資源部，是有朝這個方向，但是並沒有納入所有和國土保育有關的機關，而且和目前以管理物質生命週期為主要方向的環保署整併，涵蓋面太過龐大，應該將其切分成環境保護部和國土保育部兩個部會，比較恰當。
最後，我們要呼籲台灣社會，重視我國的自然生態價值，莫枉費了上天賜予給我們的資產。台灣古稱蓬萊仙島，葡萄牙人第一次發現時也高喊福爾摩莎、美麗之島。台灣要山有山，要海有海，且因為位處環太平洋島弧構造帶上，在歐亞板塊與菲律賓板塊的互相推擠下，地質活動劇烈，再加上梅雨、颱風帶來的雨水沖刷，雕刻出多樣的地質與地貌；同時這也孕育出眾多傲視全球的高山，而使得地處亞熱帶與熱帶的台灣，有著溫帶與寒帶的動植物，生態相當多樣。
在這寶島上，高美濕地只是眾多珍珠的其中一顆；儘管台灣經過近百年來的人為開發破壞，還是有許多美景殘留下來，值得我們好好保護，不應妄自菲薄。如果這社會可以認知到這些自然生態的價值以及對於維繫人類生存的重要性，了解好好維護自然生態所帶來的經濟利益，才可讓我們的經濟活動，逐漸朝向永續方向轉型，不再以農養工，不再竭澤而漁，不再追求虛幻的經濟成長。具世界知名度卻面臨危機的高美濕地，正提供我們這個社會反思與轉型的契機。
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