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2017台灣與國際環境議題展望：「雞吉」進取、掌握綠色「契雞」
策劃：環境資訊中心；撰稿：陳文姿、賴品瑀、廖靜蕙、鄒敏惠、彭瑞祥
讀者朋友們：新春快樂！
2017年初，在即將邁入雞年的猴年尾聲，中壢泰豐輪胎工廠發生火災，戴奧辛落塵和空污影響尚待釐清，但這僅是單一公安意外帶來的傷痕，緊接著2月19日又有中南部民間社會的反空污遊行動員，則是直指長期以來結構性的政策失靈，讓紅色警戒（舊制為「紫報」）的天數盤旋不下。全球尺度上，我們則是剛度過了破紀錄高溫的一年，但美國卻把一位氣候變遷懷疑論者送上總統高位，為全球氣候協議的未來增添更多不確定性因子。
儘管種種環境問題依舊，農地非農用、野生動植物棲地破碎化，黑熊、石虎和白海豚的生存處境持續惡化，生物多樣性主流化和環境優先意識似乎仍停留在「同溫層」，人居環境、文化資產和土地正義仍被開發主義侵蝕；然而，台灣的民主化轉型、政黨輪替也帶來了改革的機會，電業法修法、廢棄物清理法、遠洋漁業管理法等修法任務、行政聽證制度逐漸成形、全國國土規劃的改革任務都在近期陸續上路，兼顧原住民轉型正義、尊重在地生產生活樣貌的生態保育政策，正在形塑。
新年新希望，期許各路人馬為環境「雞吉進取」的成果，能讓這塊土地上的「綠色契雞」成長茁壯。雞年環境議題開展的關鍵何在？以下整理編輯室的觀察，盼能拋磚引玉，捲動更多關注環境的能量。
新的一年，祝福各位讀者大吉（雞）大利、五穀豐登、社稷安寧；也請繼續捐款支持我們，與我們共同守護環境知情權，線上捐款網址 http://bit.ly/2j9Q9u8 ！
能源轉型 綠電進場
2017年1月立法院三讀通過《電業法》。新《電業法》的目標是打破台電一家壟斷，開放更多發電業、售電業入場，形成自由競爭的電業市場。不過，為求盡速通過修法下，行政院採折衷路線，第一階段只限綠電公司進場，並給綠電廠商許多優惠，但綠電廠商仍反映新《電業法》仍有不公平條款獨厚台電，是否有利綠電發展，還要觀察。台電分割的預計時程是6至9年，短期內不會馬上看到。
《電業法》除了確定非核家園，也意圖解決燃煤引發的空污問題。目前國內燃煤發電占35.7%、燃氣35.1%[註]，經濟部將2025年的「能源配比」設定在燃煤電廠30%、天然氣發電 50%、再生能源 20%，並於《電業法》中規定，未來售電業的電力排碳係數都要達到此標準，燃氣發電成主流的趨勢已定。
如果說，這次修法是政府展開轉型決心，那麼，從2014年「一人一千瓦」、2015年的「綠點能創」、2016年的「台灣綠主張綠電生產合作社」，以及籌設中的「公民電力公司」，也見證公民版的電業大計逐漸成形。
這波新趨勢將公民力量帶入電業市場，以數百到數萬元的小額就能投資電業。這股螞蟻雄兵可能發揮下而上的力量，帶領這波能源轉型的潮流嗎？值得期待。從民間角度，政府動作還是太慢，今年311遊行，從傳統的廢核進展到能源轉型，希望政府要非核無煤，並力推節能。
農舍、農地工廠亂象 整頓政策上路中
2015年吵得沸沸揚揚的農舍問題，在農委會發布《農業用地興建農舍辦法》後戰事稍緩，該條例能否遏阻農舍興建仍待觀察，但2016年底宜蘭縣議員又提出《宜蘭縣農業用地填土及整地管制自治條例》，將於今年3月將送議會審查。被質疑是在為違規填土興建的農舍解套，屆時恐又掀風波。
至於全台預估有6-8萬的農地違章工廠，政府始終拿不出一套方法與決心，但今年不一樣。蔡英文總統已指示處理未登記工廠問題，加上「未登記工廠補辦臨時工廠登記辦法」中所設定的輔導期即將屆滿。經濟部預計今年就要開始檢討這套輔導機制，並確認違法工廠還要「輔導」多久？
農地非農用、種豪宅、種工廠的亂象，可望在國土計畫法與即將成形的全國區域計畫的實施過程中，陸續整頓。卡關20餘年的《國土計畫法》終於2015年底在立院三讀通過，此一攸關國家國土利用最上位的計畫於2016年5月施行，該法規定施行後二年內公告實施全國國土計畫。這個法案牽涉甚廣，受到民間高度重視，2016年已經有不少研習工作坊。2017年上半年，內政部將提出「全國國土計畫」草案，將再度引起一股民間參與的熱潮。
在《國土計畫法》的計畫與分區完成前，區域計畫仍為國土空間最高法定指導計畫。經三年討論，去年底全國區域計畫修正案函送行政院備案，可望今年公告實施。此修正案將「務實」控管農地農用，亦就是，對「現況優良」的農地加強控管，確保79.16萬公頃農地總量，但相對來講，已被大規模汙染的農地也可能在調整中被劃出農業地區。初估將有數十萬公頃都將據此進行分區調整，這波30年來的最重大調整將在今年展開。
新政府非土地正義特效藥 民間對話能力更關鍵
近年各種迫遷爭議不斷，即便新政府上任，也並非就是特效藥。在2016年的9月，60多個迫遷受害團體曾現身凱道，字字血淚的訴說著他們的遭遇，居然耗去了一個下午的時間。尤其是高雄、台南、台中、桃園，這幾個直轄市，雖然換做綠色執政，但不管是高雄果菜市場、旗山太平商場大溝頂老街、南鐵東移、台中黎明自辦重劃、航空城案等案，迫遷戶仍感到無助。
雖然內政部已經陸續展開對都市計畫法、土地徵收條例、都市更新條例、市地重劃法規、國土活化相關政策的檢討與修法。不過民間目前多以保障「居住權」作為修法的要求。居住權這個源自人權兩公約的概念，今年民間團體也持續與國際人權團體接軌討論例如夏天時舉辦的「東亞迫遷法庭」、以及趁著今年初國際人權兩公約專家來台審查國家報告時，都有不少討論。
而民間團體也多在為個案抗爭之餘，也要求以建立「聽證」程序作為公民參與的機制。去年底內政部新推出的聽證制度，可望今年步入實證階段，正在土地徵收審議小組進行審查的西港西港外環道可能成為首例。不過，學者們認為，聽證已經是計畫後期的程序，最好能在計畫前期盡早納入民眾參與。
土地徵收正義靠聽證？ 等待今年實例
土地徵收正義問題仍是政府未解的痛。從苗栗大埔強拆、航空城土地徵收、南鐵東移、到去年新增的黎明幼兒園市地重劃自辦重劃爭議，這習題真的無解？
先前極力爭取聽證、也以舊制展開聽證的航空城案，卻在聽證完成後，恐怕出現「作完聽證、計畫原封不動」的荒謬劇碼。2016年11月、2017年1月，自救會二度出面質疑，交通部與桃園市政府都沒有參照聽證結論去對計畫進行修改就要啟動徵收程序。桃市長鄭文燦甚至曾拋出，「蛋黃區、蛋白區審議程序脫鉤」的提議，想要環評、都市計畫、區段徵收同步進行，不用等蛋黃區的環評結果，讓蛋白區的土徵程序在明年底就完成。
不過，內政部澄清，在聽證會結束後就已要求交通部與桃園市政府修正都市計劃。內政部更表態，在蛋黃區未通過環評、都市計劃變更前，內政部並不會受理桃市府蛋白區徵收程序的審議。
航空城案受抨擊為炒地皮的部分，正是蛋白區計畫的住商部分過大，卻大舉區段徵收並因此要搬遷1.4萬人。新的一年，航空城是否能下修徵收範圍，或是還有什麼新招要使出來再闖關，扔需繼續關注。
樂生療養院案 檢驗「大平台」效用
為了新莊線捷運工程而遭拆除部分建物的樂生院，捷運早已通車，老邁的院民們卻苦等了重建十多年。一路走來，樂生保留運動也是不少目前投身社運者的啟蒙抗爭。
院民與長期陪伴的樂青期待的是，以土方回填建成「大平台」。除了回復樂生院大門與王字形建築第一進的原貌，將回憶還給院民、也更有利於爭取世界文化遺產，回填山坡也可降低捷運機廠工程造成的走山疑慮。
原本在2016年的12月國發會主持的協調會議後傳來好消息，院民的大平台方案由副主委曾旭正拍版定案。但在今年1月，卻又傳出捷運局私下與國發會聯絡要更動會議結論，改口為並不樂見大平台方案要求新莊機廠減五軌，將基地做部分退讓的部分。
「平台方案又要沒了嗎？」讓高齡的樂生院民因此又陷入擔心受怕的心情裡，樂青們也已經揚言，將重新綁起「重建樂生」頭巾，再度發動抗爭，就看國發會、行政院是否能堅守約定了。
原民轉型正義 重視人在環境保育政策中的位置
2016年的8月1日，總統蔡英文實現競選承諾，代表政府向原住民道歉，也帶領社會正視400年來從明鄭時期以降，外來政權陸續登島並進行統治，卻剝奪了原民原有語言、文化、習俗與生活領域，導致原民「在自己的土地上流浪」與社經地位落差的現狀。
而要談原民轉型正義，就得正視土地問題，這可能更是走向原民自治的第一哩路。原民多年來不斷論述，土地是文化的根，兩者不可分離。目前法規中，「原住民土地」是由傳統領域加上現有原住民保留地合稱。
為了處理現存不合理的原民土地使用管制，內政部在《國土計畫法》中將原民土地改列「特定區」，更承諾在制訂國土計畫時，就會納入部落需求。這個改變，不但可以是原鄉改變處境的機會，更將會是具體落實原民轉型正義的重要戰場。
目前劃設、公告原民傳統領域土地的工作仍未完成，「原住民族傳統領域劃設辦法」最新草案面市後，一度遭批有排除「私有土地」，缺乏部落參與決策的缺陷，讓族人擔憂，此舉將讓原民部落對開發案的入侵束手無策，將會造成淘空部落的後果。
關於這點，原民會已經澄清並未排除私有土地，而制訂辦法與將來劃設的過程，都會納入民族議會與部落參與。
至於東海岸大大小小在原住民土地上的開發案，也因為2016年夏天「杉原棕櫚濱海度假村」的環差案爭議，終於爭到了東部觀光政策環評。將由交通部觀光局負責辦理，以做為東海岸風景區的開發案個案的上位政策指導和審查依據，內容將包括土地使用、建築管理 、景觀管理、觀光資源承載量管制等。
除了重新思考東部觀光政策能有什麼新的轉型，這個政策環評更被期待要正視東海岸屬環境敏感區，也是原住民傳統領域的特殊體質。
除了東部觀光政策要展開政策環評，新政府上任後，環保署也主導礦業、水泥業政策環評。
署長李應元一上任便喊出礦場退出國家公園，但如新竹關西，宜蘭員山南澳、花蓮新城、和中、富世、支亞干、清水、台東石雨傘、成功等其他與礦場相鄰的居民更關心的是，礦業政策環評何時展開？
在2016年時，經濟部礦務局一再表達無須進行政策環評的見解，環署則澄清仍在進行部會協商中，並不是經濟部說不用做就不用。行政院長林全也曾表態說，產業做政策環評做總綱是未來趨勢。就看新的一年，這些政策環評是否有令人滿意的進度了。
保育政策 真能殺出開發主義重圍？
新政府上路，農委會主委曹啟鴻民間稱為史上最有保育觀念的主委，不但重新檢討農村再生計畫，還陸續完成《原住民族採取傳統領域土地森林產物管理規則》，公告施行後，原住民基於傳統文化、祭儀及自用目的，可於國、公有林中合法採集野生植物、菌類等森林產物。
另外，國家植物園方舟計畫、以及國土生態保育綠色網絡建置計畫，讓保育真是擺脫小媳婦、拖油瓶身分。只是，到底曹主委能撐多久，保育能不能熬成婆，在在啟人疑竇（編：會不會過完年就換人啊？），保育前景如何？
最要緊的，耗資45億的國土生態保育綠色網絡啟動，將以四年時間建置。其中里山倡議成顯學，林務局以里山倡議作為達成生物多樣性公約愛知目標其中9個目標的方法。但令人擔心的，生物多樣性主流化卻未見具體策略，這讓人懷疑會不會只是懂里山就可以呢？
例如，里山倡議有助於保護區的管理經營？然而林務局臺灣的「國家保護區系統」只限定為「自然保留區」、「野生動物保護區」、「野生動物重要棲息環境」、「自然保護區」、「國家公園」這五類型。但是真正可以談里山的保護區型態，可能是國家重要濕地、漁業資源保護區這類重視明智利用的保護區。
另外，里山倡議真的能解決農業與野生動物的衝突嗎？或者，多少面積的里山可以讓石虎增加到100隻？里山倡議真的能永續漁業？台灣里海在哪裡？小琉球早就從漁業轉型了。綜上，未來幾年里山倡議將如火如荼展開，但到底能不能為石虎留活命？
例如，里山倡議有助於保護區的管理經營？然而林務局臺灣的「國家保護區系統」只限定為「自然保留區」、「野生動物保護區」、「野生動物重要棲息環境」、「自然保護區」、「國家公園」這五類型。但是真正可以談里山的保護區型態，可能是國家重要濕地、漁業資源保護區這類重視明智利用的保護區。
另外，里山倡議真的能解決農業與野生動物的衝突嗎？或者，多少面積的里山可以讓石虎增加到100隻？里山倡議真的能永續漁業？台灣里海在哪裡？小琉球早就從漁業轉型了。綜上，未來幾年里山倡議將如火如荼展開，但到底能不能為石虎留活命？
再生能源真的得犧牲藻礁、水鳥和白海豚？
儘管民間談了多年再生能源的重要性，政府遲遲未提出環境診斷、具體方法與行動，就要倉促上路，使得桃園藻礁再度因過度性的第三天然氣接收站，受到威脅。另外，全台將插上一千隻風機的風力發電，首當其衝的就是依傍西岸沿海生存的白海豚。另外，再廢地裝上太陽能板，恐將與西南沿海的遷徙過境鳥類競爭棲地。
在生態基礎調查不明下，再生能源真的要貿然上路嗎？
在生態基礎調查不明下，再生能源真的要貿然上路嗎？
營造更永續人居環境 景觀管制、都更機制尚待完備
國內建築雜亂無章，缺少整體美感，高聳的建築突兀。2015年立院曾討論《景觀法》，最終失敗收場。朝向一個有理想的城市發展，北市政府已經開始面對這個問題。迪化街、龍山寺、芝山岩四周陸續提出管制計畫。民眾願意犧牲權利，來成就一處歷史文化或是自然地貌的景觀嗎？這是一項嚴峻的挑戰。
另一值得觀察的人居環境議題，則是2016年0206台南大地震後，政府力促老屋重建，行政院預計下會期推出《都市更新條例》修正草案。但年初一計「危險及老舊建築物重建獎助條例」草案卻惹得人心惶惶。原因在於政府急於推動更新的同時，意圖跳過部分都更程序，遭學者大肆批評，指責大開後門，破壞都市整體發展。
川普新政 氣候外交現轉機
來看川普上任後的環境展望，國內專家從全球氣候與能源政策觀點歸納出幾點分析，包括了推動油氣管線興建、增加聯邦土地的油氣開採許可權、加強天然氣出口港的興建、重新研擬潔淨電力計畫、削減能源補貼、放寬聯邦燃料效率標準等等，都是可預期的結果。總體來說，川普以市場導向的能源政策將呈現出「節能有餘，減碳不足」；此外，川普對於種族和移民的歧視態度，特別不利於環境正義的實現。
國際氣候局勢方面，學者抱持「審慎樂觀」的態度，認為「川普效應」未必昭告了環境全盤皆輸的局面，且在外交情勢的牽制之下，美國甚至難以直接退出〈巴黎協定〉。不過，川普陣營提議退出聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC），可能影響美國對綠色氣候基金的資金挹注。對我國來說，則是可以多加參與跨政府減碳組織，例如各縣市以ICLEI（地方政府永續發展理事會）為基礎的紮實參與，提高國際曝光度，發展氣候外交。
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作者
賴品瑀
新店溪下游人，曾在成大中文與南藝紀錄所練功打怪撿裝備，留下《我們迷獅子》、《我是阿布》兩部紀錄片作品。現為人類觀察員，並每日鍛鍊肌肉與腦內啡，同時為環境資訊電子報專任記者，為大家搭起友誼的橋樑。
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