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趙家緯／溫管法補強莫靠疫情來達標——給立委辦公室的五大攻略
文：趙家緯（台灣大學風險社會與政策研究中心博士後研究員）
環保署於2020年4月8日將於社會福利及衛生環境委員會進行「我國因應氣候變遷作為及溫室氣體減量及管理法修法方向專題報告」專案報告，應是今年國會針對氣候變遷議題上，最重要的一次質詢。因為目前環保署與各部會正進行第二期階段管制目標的研擬，也是溫管法修法草案提報行政院的關鍵階段，此次質詢具有新國會針對氣候議題上的定錨作用。
這兩天也收到些在國會工作的朋友，詢問對此質詢的建議，在此一併提出「正視氣候政策的COVID-19因素」、「莫靠疫情來達標」、「盤點政策工具執行落差」、「溫管法補強攻略」、「有效的公共參與機制」五點建議，供各辦公室參考。
1. 正視氣候政策的COVID-19因素
COVID-19對氣候變遷上具有極大的影響，這影響分為四個層面：排放量、國際氣候議程、政策工具推行、後續復甦/振興計畫。排放量上，對於今年全球溫室氣體排放量變化趨勢的推估應會下降2%以上。國際氣候議程上，則已導致COP26的延遲，但UNFCCC秘書處仍強調各國應於今年底前更新國家自定貢獻（NDC）並提送長期減量策略（LTS）。
政策工具推行上，歐洲汽車工業遊說歐盟應延緩施行汽車排碳標準，而也導致台灣今年度電價無法合理化，但加拿大仍然如期將碳稅由每噸20加幣提升至30加幣。
後續復甦／振興計畫上，因為高排碳產業已以防疫為由，要求放鬆與延緩管制，而為環境團體與公民團體則已要求不應就油氣業者紓困、針對航空業提出綠色條款等回應。但更重要的是從國際能源總署署長開啟的對於綠色振興計畫的倡議，建議後續政府振興經濟預算應優先投入能源效率、氫能與儲能電池發展，並趁著低油價移除化石燃料補貼。德國環境部長接受媒體訪問時也表示振興計畫應有助於達成碳中和目標。而美國橫跨的勞工、環保等300多個團體以及進步智庫圈，則提出完整的綠色振興計畫倡議。
但目前台灣在紓困與振興討論中，並未見環保署作為氣候議題的主管機關，有任何積極倡議作為。例如交通部提供計程車油價補貼，此舉就違反了溫室氣體減量推動方案中所提出的「促使資源價格反應於能源使用成本，並避免化石燃 料不當補貼，以逐步落實環境外部成本內部化」此原則，作為氣候主管機關應提出不同意見。針對接下來要提出的1.05兆元紓困預算，亦應氣候視角來檢視各項方案。
2. 莫靠疫情來達標
依據環保署提出排放趨勢，原依據過往三年趨勢難以企及的溫室氣體減量目標，在2019年減量幅度達到3.2％的情形下，今年度只要再減少2.3%左右，即可達成2020年較2005年減少2%的第一階段減量目標。依據全球景氣情形下，應有可能達成。
2018的減量關鍵，乃是因為工業部門直接排放量大幅減少，應為空污防制計畫，推動工業鍋爐大幅煤轉氣之故，導致工業鍋爐用煤量減少25%。2019年的減量關鍵，則是因為燃煤電廠發電量減少之故，特別是大型燃煤火力發電的消減，此外還有石化業產量下降。然而依據台電於電價審議時提出的電力結構估算，在其預估今年發電量成長2.3%下，燃煤火力發電量將成長1.1%，導致占總溫室氣體排放量約43%左右的台電系統的二氧化碳排碳量（不含自發自用汽電共生）將增加238萬噸左右，將不利於履行第一期階段減量目標。
當然考量疫情關係，用電量應不會如台電預估增長，應不至於產生全球排放削減，唯獨台灣成長的奇異狀況。但此舉則顯示溫管法的管制效力不彰，連可直接管理的台電年度電力結構規劃都無法有效影響。
3. 盤點現有政策工具執行落差
溫管法母法賦予的政策工具為要求大排放源每年進行盤查、效能標準、總量管制及排放交易，立法通過近五年來，實際執行的項目僅有定期盤查，效能標準相關子法雖已訂定，但因未啟動總量管制及排放交易，故應未有實質作用。
在排放盤查上，目前台灣約有290家左右的污染源雖被要求定時上網申報溫室氣體排放量，但並未被要求提出相應的減量計畫或是減量目標。與能源管理法建立的能源查核制度相比較，能源查核時會要求能源大用戶提出節約能源計畫，且自2015年起還有節電1%的要求，輔導單位也會藉由能源查核挖掘節能潛力等，顯示目前排放盤查制度，還有強化空間。
而效能標準上，目前是作為獎勵性質，但是事實上其可作為強制規範工具，如歐盟訂定汽車碳排放標準之作為。但若要讓效能標準發揮類似排放標準的管制功能，則須就母法進行修正，這也有納入現行溫管法修法議程之中，建議各立法委員辦公室應支持此修正方向。
總量管制及排放交易推動上，目前似已暫停。但環保署應對國會清楚說明為何其認為台灣不適合推動排放交易的完整理由，如是否是因為台灣排放權寡占、各界因高屏空污總量管制爭議導致對於此制度信任度不足等因素。更應說明在沒有排放交易下，改以課徵碳費時，該如何達到總量管制的作用。
談到台灣碳排放權寡占的情形，風險中心的同仁們就整理出2017年時，台塑石化、中鋼、中龍、台灣化纖、台灣塑膠、台積電、中油、南亞塑膠、台泥，以及群創光電等排放量最高的十大企業，排放總量約1.04億公噸，約占當年度工業部門排放量的77.6%，全國溫室氣體排放總量的38.6%。
這十大企業目前的氣候與能源評比多在B級以下，故可以仿效空污管制時，優先要求大固定污染源減量的方式，要求這十大排放源提出減碳策略，特別是可把中鋼、中龍、中油等泛國營事業，再搭配上已經提出中期減量目標的台電，整合在一起提出2030年，甚至2050年的減量計畫。
4. 溫管法補強攻略
環保署目前溫管法修法方向是強化行政管制、完備經濟誘因、確立部會權責、增列調適條文等四個方向。我對於是否要增列調適作為，持保留意見，因為調適政策成功與否，關鍵乃是國土計畫可否妥善履行。其他三項的建議如下：
a. 強化行政管制
訂定強制性效能標準的權限不宜授權給各部門，反而該由主管機關扛起此權限。如若要針對燃油汽機車訂定碳排放標準，我是不認為交通部或是能源局會扛起責任訂定此標準。而將目前排放盤查作業，也應從「申報」走向「查核」。
b. 完備經濟誘因
這次修法的關鍵點，乃是碳費的訂定。然而在專款專用的邏輯下，溫室氣體管理基金規模受到限制（目前環保署手上最高額度的基金為空污基金，規模為45億元），導致碳費無法達到具有減量誘因的額度。以目前納管污染源為例，排放量達到2.4億噸左右，每噸若課徵40塊台幣，則已經是將近100億元的規模，但40塊台幣的水準，與國際碳定價水準，則近乎倒數。而IPCC在SR15指出要守住1.5度，2030年的碳價要達到135美元以上。
c. 部會權責
目前提供的委員會審議資料中，針對部會權責的資訊未有具體說明，若要讓溫管法達到氣候主流化的作用，關鍵乃是建立氣候內閣制度：
有鑑於此，筆者呼籲台灣應仿效德國模式，建立「氣候行動內閣」機制。由行政院長領軍，確認主責政務委員以及各部會之職掌，共同研擬新一期溫室氣體減量推動方案，促使其可較原訂「2025年減量10%以及2030年減量20%」的階段性管制目標更具前瞻性，並垂直整合地方政府，明確賦予在減量推動方案之職責。此外，更需設立中央政府層級之「行政院氣候變遷會報」，由行政院長領軍擔任召集人，並指定一名政務委員或部會首長擔任執行長，同時將能源與減碳辦公室改組為其幕僚機關，提升決策之研發準備，並賦予其充足人力與研發量能。在目前階段氣候與能源政策亟需改革之際，政府應籌組類似「年金改革委員會」之功能性「氣候行動委員會」，由總統授權副總統擔任主委，儘速啟動氣候政策改革，進行利害關係人參與、對話，建構整體社會之改革制度性基礎。”
具體的措施乃應將能源與減碳辦公室提升為具有預算權與人事權的會報辦公室，如同科技會報辦公室一般。並要求相關主管機關，應於年度預算書中說明該年度針對氣候變遷相關預算的編列以及KPI。從決策層級提高、強化整合密度以及明確審計標的三方面著手，來達成政策主流化。
5. 有效的公共參與機制
環保署提出的資料中，提出將啟動第二階段管制目標的公共參與流程，此舉比前一期還有2015年提出預期國家自訂減量貢獻（INDC）時進步許多。然受疫情影響，參與程序將線上化。而線上化的參與成效，則仰賴資料的公開程度。
目前各部會的減量行動方案執行成效，是一本一本放在溫室氣體減量法規網。但若要利害相關人與民眾易於檢視及提供意見，應仿效瑞典氣候政策委員會設計的「政策全景」（Panorama）追蹤器，以互動式的網頁將逐項減量措施的量化成效均公開於網站之中。
另一個參考案例則是歐盟近期啟動的「2030氣候壯志與綠色政綱公眾諮詢」（EU climate ambition for 2030 and for the design of certain climate and energy policies of the European Green Deal）。其提出結構化的問卷設計，詢問民眾對於整體減量目標、部門別計畫、跨部門措施、碳定價措施等看法。
※ 本文轉載自作者medium，原文標題〈重塑氣候治理機制，加速台灣系統轉型 —「我國因應氣候變遷作為及溫室氣體減量及管理法修法方向專題報告」社會福利及衛環委員會質詢建議〉
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