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「信託法」修法牛步 一次看懂「公益信託」三大爭議
環境資訊中心記者 孫文臨報導
立法院於上週開議，作為本屆立委最後一個會期，許多法案都正在快馬加鞭推動，其中《信託法》「公益信託專章」修訂案雖然看似與民生無關，卻是關乎社會公平正義與國家財政紀律的關鍵法案。
《信託法》上路迄今23年，累計到現在有267個公益信託，合計總資產超過854億元。立委黃國昌說，公益信託立法的美意是希望集眾人之力幫助社會，多年來也有很多對社會正面的案例，「然而信託法對於公益信託規範密度過低，導致實務上出現漏洞。」
為了亡羊補牢，法務部已於8月15日提出《信託法》部分修正草案，將原先第八章針對公益信託的17條擴增到31條，盼能完備相關的法規漏洞。不過，黃國昌於24日邀集學者、獨立記者、公民團體舉行公聽會，各界雖對於法務部的草案予以肯定，卻仍有諸多疑慮尚待釐清。
爭議一：公益信託成避稅天堂？ 信託60億六年只捐80萬
公益信託主要爭議起於2016年時，獨立記者姚惠珍發表了調查報導〈王雪紅的「假公益真投資」〉揭露財團、富豪走公益信託漏洞行逃稅、控股之實，引起社會譁然。「報導除了獲得兩個新聞獎項，我也收到了王雪紅的存證信函。」姚惠珍說，當時的線索主要是透過台灣銀行的自主公開資訊，然而事實上台灣還有數百家公、私銀行在進行信託業務，「當我想要進一步查詢其他信託的詳細資料時，銀行業者都說『沒有法律規定需要公開』」。
姚惠珍說，在2018年《財團法人法》通過以後，政府對於財團法人的規範加嚴，公益信託因此持續膨脹，成為富豪、財團的避稅天堂、控股手段。根據姚惠珍調查，全台前十大公益信託合計資產高達1200億元，根據財政部估計每年約少了250億的賦稅，「然而實際上這些錢到底用了多少作為公益使用，是個很大的問號。」
姚惠珍進一步舉例說明，王雪紅成立的「公益信託主愛社福基金」總資產達60億，然而2009~2014這六年來只捐出了80萬，「比六年來要繳給銀行的行政管理費300萬還要少。」不僅如此，根據他的調查，由王雪紅成立的五大公益信託甚至在2016年入股TVBS成為大股東，「我相信不是只有王雪紅這麼做。」
現行的《信託法》僅規定公益信託須不得三年不做公益活動，而無其他規範。為了杜絕「殭屍公益信託」，法務部於本次修正草案增設，第71條之6：「公益信託依信託本旨處理信託事務之年度支出，除信託設立當年度外，不得低於年度總支出之百分之五十。」
不過，姚惠珍認為，《信託法》現在只規定公益使用不能低於年度支出的一半，「倘若年度支出只有行政管理費50萬，那公益使用也只需要50萬，沒有實質效果。」他指出，應該要訂出一定比例的慈善使用，例如美國就規定公益信託每年的公益使用不得低於總資產5%，「若台灣還無法做到或許可以先訂2%。」
對於一定比例的慈善支出，台灣環境資訊協會秘書長陳瑞賓則認為，公益信託型態並非只有給付型，「例如環資受託的自然谷就是一塊土地，如果要達到一定支出比例，變成要變賣土地，就違反了公益信託的精神，因此要考量許多自然、文化資產不能變現的特性。」
爭議二：委託人上下其手 黃國昌酸：信託業者淪為會計加出納
所謂信託，依《信託法》定義：「謂委託人將財產權移轉或為其他處分，使受託人依信託本旨，為受益人之利益或為特定之目的，管理或處分信託財產之關係。」而第25條也規定：「受託人應自己處理信託事務。」都揭示了資產公益信託後的資產管理決量權在受託人身上。
然而，依私法自治原則，卻又允許信託契約可規範受託人不具有「運用決定權」，導致委託人回過頭來干涉公益信託的使用。法律事務司司長鍾瑞蘭表示，過去法務部曾經有函示，「公益信託之情形，受託人須受公益目的限制，尚不得由委託人於信託行為內保留全部之運用決定權。」
「至於委託人或指示權人對信託事務之處理僅為概括指示，受託人於該概括指示之範圍內，對於信託事務仍具有運用決定權，似無不可。」
鍾瑞蘭強調，若受託業者認為委託人的指示不符公益目的應該要拒絕，「信託法的精神還是希望受託人才是唯一處分人，但裁量權確實可能小到0.1%。」
對此，立委黃國昌就質疑，實務狀況的公益信託，受託人多為信託業者，而根據法務部函示，等於只能仰賴信託業者自律，「假設今天委託人給出十個捐款的單位，要求受託單位勾選七個，在法律上也算是仍有裁量權，但信託法的精神已經被這樣的函示給嚴重架空。」他建議，法務部的函示有重新檢討的必要，「這已經脫離了社會對於信託的認知。」
多年來推展「環境信託」並倡議公益信託修法的環境資訊協會秘書長陳瑞賓指出，甚至有案例看到部分的公益信託契約載明「受託人未經過委託人同意，撥用公益信託財產而導致損失，須負責賠償。」他說，這已經違反了《信託法》25條規定，「然而金管會和法務部卻沒有善盡監督責任。」
陳瑞賓指出現實的狀況是，信託業者雖然是受託人，實際上卻只有扮演會計、出納的管理任務，在執行公益事務的決策仍仰賴諮詢委員會，若諮詢委員會中有委託人或其關係人，等於是可以變相操控公益信託的使用。
黃國昌指出，信託業都是銀行，他們在公益工作非常陌生，每年給他們50萬的行政管理費，要銀行去執行保護動物、山林的工作很困難，「實際上他們只淪為會計跟出納的功能，這導致現在的公益信託，既非信託也未必公益。」
中華民國信託業商業同業公會祕書長呂蕙容也坦言，現行法規對公益信託的規範真的不太足夠，「確實銀行主要也是執行會計跟出納的工作，對銀行業者來說獲利微薄但有其管理責任。」他指出，信託型態上可分為支付型態與經營型態，而目前信託業者實際上多是支付型態，「倘若未來信託法修法，受託人在管理時也能有更好的依據來要求委託人簽訂公益性質更好的契約」。
對此，法務部本次修正草案調整了公益信託監察人的規範，明訂「信託監察人，與委託人或受託人相互間，不得有配偶、三親等內親屬關係，或有自身利害關係致有害於信託財產之虞。」盼能防止委託人成為幕後實際操作者。對於受託人的運用決定權是否重新函示，鍾瑞蘭表示，「需要再做通盤完整檢討。」
爭議三：信託業者無公益作為 公益團體要做卻反被課稅
目前對於公益信託的節稅優惠，主要規範在《所得稅法》與《遺產贈與稅法》中。財政部賦稅署組長李素蘭表示，公益信託有輔助公共支出的功能，必須符合稅法上的三個要件，「第一個是受託人必須是《信託業法》的信託業者，第二個是不能對特定人或可能特定人給予特殊利益，第三個是契約消滅以後財產要歸屬於地方政府或者類似的公益法人做公益信託的延續。」
也因為賦稅的優惠，目前絕大多數的公益信託的受託者都是信託業者，也就是銀行業，社團法人台灣環境資訊協會為少數非信託業者，仍有執行公益信託的環保團體，陳瑞賓表示，2014年協會承接了「自然谷」的公益信託，然而受到稅法限制，因非信託業者而需要被課稅，「然而不必被課稅的銀行實際上並沒有執行公益事業的專業能力。」
陳瑞賓指出，英國國民信託組織是全球最有名的公益信託，目前旗下所擁有的土地已經成為僅次於英國女王的英國第二大地主，維護了很多海洋、古蹟、自然、文化等珍貴遺產，「甚至像文化部、水利署、農委會、林務局想要推動文化、自然資產的公益信託，也遭受到要被課稅的情況。」他表示，現在的信託業者沒有認真做公益，目的事業主管機關也沒有真正在監督，才會導致公益信託淪為避稅、鎖股權的工具。
陳瑞賓認為，享有賦稅優惠的公益信託應該公開其信託契約、財報以及未來規劃讓社會大眾檢視，「若有行公益信託之實無論是否為信託業者都應該同樣享有賦稅優惠。」他表示，過去其實遇到七、八位希望做土地公益信託的熱心民眾，卻因為需要繳稅而打退堂鼓。
李素蘭指出，過去主要是授權目的事業主管機關監管公益信託的使用，「不過從歷年的經驗來看，部分的公益信託確實受到質疑是否處於一個消極信託。」他認為，若是消極信託基本上連信託法第一條都進不來，那就不是公益信託也就沒有任何租稅優惠，「但這個消極性的審酌是在目的事業主管機關」。
李素蘭強調，不管是財團法人還是公益信託，稅收都不是主要目的，而是希望能促進公益事務的本旨，「那如果不能實現本旨應該去思考要調整相關的制度。」他指出，之所以限制受託人為信託業者是因為信託法當時參考日本，多屬於金錢給付的形式，「倘若有公益團體確實須執行事務式的公益信託，未來也考慮改採共同信託等方式，或適度放寬受託人的免稅條件。」
公私各部門齊呼資訊公開揭露 法務部：朝此方向盡速辦理
此外，過去公益信託就因為資訊不公開導致弊端叢生，因此本次修正草案新增受託人應將信託事務計畫書、收支預算書、信託事務處理報告書等相關資料送中央目的事業主管機關備查外，也需要於網路上公開，「但補助、捐贈者或受獎助、捐贈者事先以書面表示反對，或公開將妨礙或嚴重影響公益信託運作，且經中央目的事業主管機關同意者，不公開之。」另外，在新法通過施行前，已接受補助、捐贈及支付獎助、捐贈者，得不予公開其名單清冊。
對此，台北商業大學財政稅務系副教授黃士洲就說，其實「避稅天堂」有一主要的定義就在不公開，很多公益信託根本未從事實質的公益行為，如果不公開，第二項仍無法落實，「捐贈者不願意公開的話就不公開，那是只防君子不防小人。」他認為，這個小漏洞足以讓整個修正草案在資訊公開透明上大為扣分，「公開做得好，監督起來就省力，公民團體可以審視，學術界也能定期研究追蹤。」他也說，如果不溯及既往，對未來被要求財務公開的人也不公平。
呂蕙容也強調，陽光是最好的防腐劑，「加強資訊揭露與透明度必然是最好的監督。」他說，在2017年已經擬具公益信託處理報告書，強化公益信託的透明度。同時，金管會也表示，雖然不是信託法主管機關，希望公益信託能確實達成公益目的，應按照各事業主管機關於執行時納入監督管理辦法，也會建請業者提高資訊揭露程度。
陳瑞賓則主張，除了公益信託的年度事務、財務報告之外，應該也要公開公益信託契約，因為公益信託的契約如同公益的社團法人的組織章程，讓社會大眾知道此公益信託成立目的以及未來目標，與每年投入了那些公益，做了哪些事情，是否相同。
台灣公益團體自律聯盟秘書長陳琬惠說，信託必須強調信任，而公開透明就是信任的第一步。「要讓民眾知道拿了錢不是放到口袋，而是真正在做善事。」他表示，在《財團法人法》、《公益勸募條例》通過後，民間團體都非常積極學習資訊揭露的方式，「只要必須公開，他就會想辦法把資源用出去，這就是揭露的力量。」
環保署也舉環境資訊協會的案例，「他們把例年的事務、財報、信託契約都公開在網路上」認為公開揭露在執行上完全沒有問題，未來公益信託也應朝該案看齊。
文化部也表示，認同信託契約的公開，然而應該要入《信託法》讓目的事業主管機關於法有據。衛福部則說，已在擬定相關的公開樣態指引，未來可做受託單位資訊揭露的參考。
法務部表示，會積極地朝向資訊公開與揭露來辦理，「目前的《信託法》部分條文修正草案正在彙整各方的建議，之後會通盤做出檢討。」至於能否在年底前看到行政院提出的正式修正草案，法務部只說會盡速辦理。
信託法部分條文修正草案總說明及對照表 2019.08.15 by 環境資訊中心公共檔案區 on Scribd
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